I. El pasado 12 de noviembre de 2024 el Consejo de Ministros aprobó dos Proyectos de Ley relacionados entre sí para la regulación del procedimiento de determinación de la edad:
— Proyecto de Ley por la que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para regular el procedimiento de determinación de la edad, que tras ser presentado y calificado se le dio el número de expediente 121/000040.
— Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, complementaria de la Ley por la que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento
Civil, para regular el procedimiento de determinación de la edad, que tras ser presentado y calificado se le dio el número de expediente 121/000041.
Con el primero de estos proyectos se regula el procedimiento de determinación de la edad, que se configura como un procedimiento judicial de naturaleza civil, que tiene por objeto la determinación legal de la edad de una persona menor de
dieciocho años cuando se desconoce con exactitud su edad o cuando existan dudas razonables sobre su minoría o mayoría de edad.
Con el segundo de los proyectos —que complementa al anterior— se atribuye a los Jueces de Menores la competencia para conocer de este procedimiento de determinación de la edad cuando existieren dudas razonables sobre la mayoría o minoría de
edad de una persona detenida.
El Reglamento del Congreso de los Diputados establece en el apartado 2 del artículo 110 que «las enmiendas podrán ser a la totalidad o al articulado». Y en el apartado 3 del mismo artículo añade que «serán enmiendas a la totalidad las que
versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al Gobierno o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto».
II. La Disposición final vigésima cuarta de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, establece que «el Gobierno, en el plazo de doce meses desde la aprobación de
esta ley, procederá al desarrollo normativo del procedimiento para la determinación de la edad de los menores, de modo que se garantice el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por España, así como la prevalencia del interés
superior del menor, sus derechos y su dignidad».
A pesar de que dicho plazo venció en junio de 2022, el Gobierno no solo no lo cumplió, sino que ni siquiera lo incluyó en el Plan Anual Normativo (PAN) de ese año, aprobado en enero. Durante el año 2023 únicamente se limitó a incluir estos
proyectos en el Plan Anual Normativo (PAN). Pero ni ejecutó el mandato de la disposición adicional de la Ley Orgánica 8/2021 ni la previsión del Plan Anual Normativo en curso, que pasó tal cual al PAN 2024.
Sin embargo, hace tan solo unos meses el Gobierno reactivó estos Proyectos de Ley que se presentan en un momento de emergencia migratoria para el país, cuando han accedido a España por vías irregulares más de sesenta y cuatro mil personas
durante el año 2024. Los datos de llegada de inmigración irregular a nuestras costas en los primeros dos meses del año hacen presagiar que esta tendencia al alza se va a mantener.
Gran parte de los inmigrantes llegados de manera irregular a nuestro país son menores extranjeros no acompañados, indocumentados o con documentación falsa o no válida, por lo que, en la mayoría de los casos, hay que proceder a fijar la edad
de los mismos, habiéndose incrementado las solicitudes de determinación de la edad año tras año.
Nos encontramos en un momento especialmente complicado con respecto al control de los flujos migratorios irregulares, y particularmente con los menores extranjeros no acompañados, que ha provocado un choque entre el Gobierno de España y las
Comunidades Autónomas, dado que la competencia en materia migratoria es del Estado y la de tutela y protección de los menores, de las Comunidades Autónomas. El desentendimiento por parte del Estado del control y la gestión de flujos migratorios
irregulares está provocando un importante tensionamiento de los sistemas de protección autonómicos.
El nuevo procedimiento de determinación de la edad, que se establece en los Proyectos de Ley ahora en tramitación, traslada al ámbito judicial lo que, hasta ahora, venía siendo una resolución administrativa por parte de la Fiscalía de
Menores.
Por esta razón, existiendo ya un importante retraso como consecuencia del volumen de peticiones y con la limitación de recursos para llevar a cabo la realización de las pruebas de determinación de edad, emprender el cambio de procedimiento
en este momento podría provocar mayores dilaciones que pudieran actuar en contra de la protección del menor, en su caso.
La presunción de minoría de edad, sumado a un gran volumen de peticiones y un mayor periodo de espera para la obtención de la resolución judicial, puede derivar en una mayor saturación de los sistemas y de los recursos de protección, en el
caso de que, hasta que se produzca la determinación de la edad, las Comunidades y Ciudades Autónomas deban asumir su protección, y no el Estado. También se verán en la obligación de habilitar nuevos recursos de protección, intermedios, hasta en
tanto no se acredite de manera fehaciente su edad, para que, en ningún caso, estén en los mismos espacios que otros menores de edad indubitados o con otros mayores de edad, acreditándose posteriormente su minoría.
Por tanto, si no se establece un procedimiento rápido de determinación de la edad y no se acompaña, además, de recursos económicos suficientes para financiar el periodo intermedio hasta la determinación de la misma, la carga económica que
podría recaer en las administraciones autonómicas sería insostenible.
De la misma manera, la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, que supone una nueva reestructuración de la organización judicial en nuestro país, unida
a las reformas que ahora impulsa el Gobierno, van a provocar la saturación de los órganos judiciales si no viene acompañada de un incremento de los recursos humanos y técnicos. Por lo que, no solo el nuevo mecanismo para la determinación de la edad
originaría retrasos en la materia, sino que afectaría también a otros procedimientos de competencia de los Juzgados y Tribunales, que se verían postergados.
III. El Estado tiene competencia exclusiva en materia de inmigración, en virtud del artículo 149.1. 2.ª de la Constitución española.
Por su parte, los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas contienen en sus preceptos diversos aspectos en materia de menores tales como: los derechos de los menores; instituciones y establecimientos públicos de protección,
ayuda y tutela de los menores; protección jurídica, económica y social de los menores. Y, por supuesto, también recogen la asunción de las competencias de protección y tutela de menores, si bien en algunos casos englobándolas bajo el concepto más
amplio de asistencia social.
Atendiendo a las decisiones unilaterales que está adoptando el Gobierno de España sin conocimiento ni consentimiento por parte de las Comunidades y Ciudades Autónomas, con respecto a los traslados de inmigrantes mayores y menores de edad
entre los diferentes territorios, todo el peso de la futura reforma y sus consecuencias recaerá sobre los recursos y sistemas de asistencia de las autonomías.
Si se insta el procedimiento de determinación de la edad de un número importante de los inmigrantes irregulares que llegan a nuestro país y teniendo en cuenta que ha de presumirse su minoría de edad hasta que no se obtenga sentencia por el
Juez que acredite de manera fehaciente su edad real, la responsabilidad recaerá en las autonomías como entidades de protección competentes. Si esto cada vez se dilata más en el tiempo, como consecuencia del nuevo procedimiento y de la situación
actual de colapso de los tribunales con exigencia de transformación por la Ley Orgánica 1/2025, puede provocar una vía perversa de estancia en España sin posibilidad de expediente de devolución.
Además, aparte del efecto llamada, esta reforma podría incentivar que cada vez más inmigrantes llegados de manera irregular a España se declaren menores de edad para evitar el inicio de su expediente de devolución, complicando aún más la
gestión migratoria.
IV. Siendo necesario reformar el sistema vigente, son muchos los cambios que podrían acometerse alternativamente al texto propuesto por los Proyectos de Ley; siempre en congruencia con la prevalencia del interés superior del menor, sus
derechos y su dignidad, y el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por España. No son los principios o el espíritu de estos Proyectos los que llevan a este Grupo a postular la devolución al Gobierno de ambos, sino el criterio
de oportunidad como se ha explicado en esta Justificación.
Como ya se ha dicho, nos encontramos en una situación especialmente complicada con respecto al control de los flujos migratorios irregulares, incluidos los de menores extranjeros no acompañados. Por lo que este momento es el menos propicio
para proceder a un cambio legislativo que el Gobierno lleva años sin acometer desde la entrada en vigor del mandato de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, sin que esto haya supuesto ninguna merma en los derechos del menor.
Por todo lo anterior, el Grupo Parlamentario Popular presenta esta enmienda a la totalidad al Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores,
complementaria de la Ley por la que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para regular el procedimiento de determinación de la edad. (121/000041), mediante la cual se postula su devolución al Gobierno.
La presente publicación recoge la reproducción literal de las enmiendas presentadas en el registro electrónico de la Dirección de Comisiones de la Secretaría General del Congreso de los Diputados.
