'Exposición de motivos
I
Los cuerpos, escalas y especialidades de agentes forestales y
medioambientales se han ido constituyendo paulatinamente a lo largo de la
historia de nuestro país, desde aproximadamente 1677, cuando se dictó una
real ordenanza sobre la necesidad de que existiese un grupo de personas
que vigilasen las masas arbóreas y los animales salvajes. Posteriormente,
siguieron dictándose normas que paulatinamente fueron introduciendo el
concepto de ''Guardas de Campo y Monte''. A lo largo del siglo XX, en el
Real Decreto de 15 de febrero de 1907 se encomienda la custodia de montes
a un cuerpo especializado y en el Decreto 2481/1966, de 10 de septiembre,
se aprueba un Reglamento por el que se regula el ''Cuerpo Especial de
Guardería Forestal del Estado''.
Sin perjuicio de otras normas relacionadas con la constitución histórica
de los agentes forestales y medioambientales, en la actualidad, tras el
reparto competencial recogido en la Constitución Española de 1978, las
Comunidades Autónomas han ido regulando esta figura de acuerdo con sus
Estatutos de Autonomía, y con respeto al sistema competencial existente,
ya que el Estado ostenta la competencia exclusiva en la legislación
básica en materia de medio ambiente.
II
En el Capítulo III del Título I de la Constitución Española se recoge en
el artículo 45 que ''1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de
conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional
de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en
la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo
dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se
establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como
la obligación de reparar el daño causado''.
De este artículo se desprende la importancia de la regulación de esta ley
en la actualidad medioambiental española, ya que, por un lado, se
positiviza el papel que deben desempeñar los poderes públicos en la
protección del medio ambiente, y por
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otro, se regula el papel que desempeñan los agentes forestales y
medioambientales en la protección y salvaguarda del medio natural.
A nivel internacional, también se regula la necesidad de mantener y
proteger el medio natural y forestal. Se puede citar el Convenio relativo
a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa,
hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, y ratificado por España el 13
de mayo de 1986, o la Declaración de Río de las Naciones Unidas, de 7 de
mayo de 1992, sobre el medio ambiente y el desarrollo, que proclama la
necesidad de alcanzar el objetivo de desarrollo sostenible, siendo la
protección del medio ambiente uno de los elementos nucleares para su
alcance.
Por su parte, en el ámbito de la Unión Europea, la protección del medio
ambiente también viene consagrada en el Tratado de la Unión Europea, cuyo
artículo 3.3 señala que esta ''obrará en pro del desarrollo sostenible de
Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad
de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva,
tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad del medio ambiente''. Además, el
artículo 21.2.f) del mismo Tratado de la Unión Europea dispone que la
Unión Europea definirá y ejecutará políticas comunes y acciones, al igual
que se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los
ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de ''contribuir a
elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del
medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales
mundiales, para lograr el desarrollo sostenible''.
En materia forestal en septiembre de 2013, la Comisión Europea
adoptó una nueva Estrategia en favor de los bosques, en la que proponía
un marco europeo de referencia para la elaboración de políticas
sectoriales que mejorarían la sostenibilidad y su conservación. En la
actualidad, esta estrategia se ha actualizado con objetivos a 2030,
estableciendo como principales objetivos aumentar la cantidad y la
calidad de los bosques en la Unión Europea y reforzar su protección,
restauración y resiliencia.
III
Con la aprobación de la Constitución Española, las Comunidades Autónomas
asumieron competencias en la ordenación del territorio, los montes y
aprovechamientos forestales, la gestión del medio ambiente, las aguas, la
pesca, acuicultura y caza, entre otras. Asimismo, también se traspasó el
personal que formaba el Cuerpo de Guardería Forestal del Estado.
No obstante, existen distintos cuerpos, escalas, especialidades, así como
agrupaciones de funcionarios en la estructura territorial. Ello se
refleja en que existen agentes forestales y medioambientales dependientes
de administraciones locales; la Escala de Agentes Medioambientales de
Organismos Autónomos adscrita al Ministerio para la Transición Ecológica
y el Reto Demográfico; y otras categorías, cuerpos y agrupaciones de
funcionarios creados por las Comunidades Autónomas con distintas
denominaciones. Esto ha dado lugar al desarrollo de distintas
regulaciones sobre este colectivo a nivel territorial, con variaciones
tanto en sus funciones como en sus facultades.
Es por ello por lo que el objeto de esta ley es el establecimiento de un
régimen jurídico para los agentes forestales y medioambientales, así como
unificar los criterios relativos al ejercicio de sus funciones a nivel
nacional para combatir la insolidaridad y la disparidad que se produce
cuando, en el ejercicio de sus labores, los agentes forestales y
medioambientales pertenecientes a los distintos niveles de la
Administración pública deben ajustarse a protocolos, directrices y
normativas diversas e independientes entre sí
independientemente
de la administración a la que se encuentren adscritos
. La
finalidad última reside en que los agentes forestales y medioambientales
desempeñen de forma adecuada
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sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes de naturaleza
forestal y ambiental, como agentes de la autoridad en el ejercicio de sus
funciones. Y más cuando sus funciones también inciden en ámbitos tan
importantes como en materia de protección civil o en la cooperación con
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y otras administraciones.
IV
En relación con el ámbito normativo existente, la necesidad de proteger el
medio ambiente es transversal y abarca diversos ámbitos y en numerosas
ocasiones, afecta a todos los territorios sin distinción de límites. En
el ámbito europeo, España, en comparación con el resto de Estados
miembros de la Unión Europea es uno de los países más ricos en
biodiversidad, y la riqueza de sus ecosistemas y de la flora y fauna hace
que sea prioritario su mantenimiento y conservación. También es uno de
los países con mayor superficie territorial que aporta a la Red Natura
2000, el principal instrumento de conservación de la biodiversidad a
nivel europeo. En particular, la Red Natura 2000 se contempla en la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad, que incorpora al ordenamiento jurídico español la
Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la
conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y
la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de
noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.
Todo esto es relevante ya que, el medio ambiente es una competencia
compartida con la Unión Europea, según el artículo 4 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.
En cuanto a la normativa nacional, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de
Montes dispone en su artículo 4 que ''los montes, independientemente de
su titularidad, desempeñan una función social relevante, tanto como
fuente de recursos naturales y sustento de actividades económicas como
por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos, de
protección del suelo y del ciclo hidrológico; de fijación del carbono
atmosférico; de depósito de la diversidad biológica y como elementos
fundamentales de la conectividad ecológica y del paisaje''. ''El
reconocimiento de estos recursos y externalidades, de los que toda la
sociedad se beneficia, obliga a las Administraciones Públicas a velar en
todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y
ordenado aprovechamiento''.
Este reconocimiento normativo por parte del ámbito europeo y nacional
también relacionado en el apartado II de esta exposición de motivos,
requiere que las Administraciones Públicas deban velar en todos los casos
por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado
aprovechamiento, ya que el ordenamiento jurídico vigente tiene un
componente protector de los recursos naturales y de la biodiversidad y su
adecuada implementación requiere de un colectivo que lo salvaguarde.
Por lo tanto, esta ley tiene como objetivo proporcionar garantías para el
adecuado desempeño de las funciones de los agentes forestales y
medioambientales en los distintos ámbitos en los que el medio ambiente
puede ser dañado, ya sea en materia de residuos, aguas, vertidos,
incendios o conservación del propio patrimonio natural, en el dominio
público hidráulico, marítimo-terrestre y en las costas.
A efectos de equivalencia, en la presente ley se utilizará el
nombre genérico 'agente forestal y medioambiental' atendiendo a las
funciones que realizan, sin perjuicio de que cada comunidad autónoma o
administración local utilice aquel nombre ya instaurado históricamente o
que normativamente se haya reconocido como tal.
Esta ley se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución
Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en la
legislación básica sobre
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protección del medio ambiente, y sobre montes y aprovechamientos
forestales y vías pecuarias. También se dicta sobre la base del artículo
149.1.18.ª de la Constitución Española que recoge la competencia
exclusiva del Estado en las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.
Todo ello conforme a lo delimitado y precisado por el Tribunal
Constitucional en sus respectivas sentencias SSTC 103/2013 (fundamento
jurídico 4) y 143/2013 (fundamento jurídico 3), reiterando la doctrina
constitucional anterior, donde declaran que el régimen local se ampara en
el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, a cuyo tenor
corresponde al Estado la definición de ''las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas'' y tienen el cometido de (1) fijar los
principios o bases relativos a los aspectos institucionales
(organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales;
(2) por una parte, concretar ''la autonomía local constitucionalmente
garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los
entes locales'' y, por otra, establecer ''los restantes aspectos del
régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en
definitiva, administraciones públicas''. (STC 161/2013, fundamento
jurídico 3).
Además, esta ley se adecua a los principios de buena regulación previstos
en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, es determinante
la actual situación en lo que respecta a normativa del colectivo de
agentes forestales y medioambientales, que precisa de un adecuado régimen
jurídico que delimite en mayor medida y de forma más ajustada a la
realidad, sus labores de policía, custodia y vigilancia de los bienes
forestales y medioambientales, de forma que se puedan superar las
insuficiencias, derivando todo ello en una mejor protección de los
mismos.
Además, en términos de oportunidad, sin la aprobación de esta regulación
no existiría un régimen jurídico en el que se recojan las funciones a
desempeñar por los agentes forestales y medioambientales de forma
armonizada y equivalente. De igual forma, se respeta el principio de
proporcionalidad, dado que contiene la regulación meramente
imprescindible para la consecución de los objetivos previamente
mencionados sin que en ningún caso afecte de forma desproporcionada a los
derechos y obligaciones de los particulares
-ciudadanos y
empresas- y con respeto a la distribución competencial existente en el
ordenamiento jurídico español
.
A su vez, la ley resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico,
ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica. En lo que
respecta al principio de transparencia, esta norma se ha sometido en su
elaboración a los trámites de consulta pública previa, así como de
participación de las Comunidades Autónomas a través de la Conferencia
Sectorial de Medio Ambiente y sus órganos respectivos y, por sus
contenidos, a las organizaciones sindicales representativas. Por este
motivo, se ha posibilitado un acceso universal, sencillo y actualizado a
la normativa en vigor y a los documentos propios del proceso de
elaboración, proporcionándose una participación activa en el proceso de
elaboración normativa a los destinatarios y afectados por la misma. Por
último, en relación con el principio de eficiencia, en esta ley se ha
procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para
la ciudadanía
los españoles.'
