Se modifica el apartado I de la Exposición de motivos, con la siguiente
redacción:
'I
La salud de las personas no sólo depende de los cuidados que reciben a
través del sistema sanitario, sino que está también claramente
influenciada por diferentes factores y contextos sociales, económicos,
laborales, ambientales, culturales, geográficos y educativos. Estos
factores o determinantes sociales de la salud han de ser comprendidos
desde un punto de vista individual, pero sobre todo desde un punto de
vista colectivo. La interacción entre ellos es compleja y dinámica a lo
largo de todo el curso de nuestra vida, influenciando el nivel de salud
de cada una de las personas y de la sociedad a la que pertenecen.
Por ello, comprender que la salud depende en gran medida de los
determinantes sociales es un principio irrenunciable en salud pública y
en sus diferentes principios de actuación. Esta acción integrada es
imprescindible y ha sido muy relevante a la hora de evaluar las
oportunidades y dificultades en la actuación ante diferentes retos de
salud colectiva y de forma muy específica en la pandemia de COVID-19.
Dichos principios de actuación de salud pública suponen realizar funciones
integradas de vigilancia, protección, promoción, prevención y acción
comunitaria desde la mayor evidencia y conocimiento científico
disponibles. De esta forma se garantizará el principio de equidad y la
disminución de las desigualdades en salud, de tal forma que todas las
personas, independientemente de sus condiciones personales, tengan
derecho a alcanzar el mismo nivel de salud y bienestar.
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece como una de
las características fundamentales del Sistema Nacional de Salud (en
adelante, SNS) que este cuente con una organización adecuada para prestar
una atención integral a la salud, comprensiva tanto de su promoción y de
la prevención de la enfermedad como de la curación y rehabilitación,
procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados.
Por su parte, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública,
sienta las bases para dar una respuesta completa al requerimiento de
protección de la salud contenido en el artículo 43 de la Constitución
Española y tratar de alcanzar y mantener el máximo nivel de salud posible
en la población a través de la salud pública, definida como el conjunto
de actividades organizadas por las administraciones públicas, con la
participación de la sociedad, para prevenir la enfermedad, así como para
proteger, promover y recuperar la salud de las personas, tanto en el
ámbito individual como en el colectivo, mediante acciones sanitarias,
sectoriales y transversales. Entre otras, considera como 'Actuaciones de
Salud Pública' la vigilancia en salud pública, la prevención de la
enfermedad, la promoción de la salud, la coordinación de la promoción de
la salud y la prevención de enfermedades y lesiones en el Sistema
Nacional de Salud, la gestión sanitaria como acción de salud pública, la
protección de la salud de la población y la evaluación del impacto en
salud de otras políticas.
En el ámbito de la planificación y coordinación de la salud pública, la
Ley 33/2011, de 4 de octubre, dispone la articulación de la salud pública
en España a través de la Estrategia de Salud Pública, que define las
actuaciones dirigidas a los principales factores determinantes de la
salud e identifica sinergias con políticas de otros departamentos y
administraciones y prevé la creación de un Centro Estatal de Salud
Pública para el asesoramiento técnico y científico, la evaluación de
intervenciones, el seguimiento y evaluación de la Estrategia de Salud
Pública.
Página
133
Dicha Estrategia de Salud Pública tiene un enfoque transversal e
integrativo y se fundamenta en el trabajo sobre los determinantes de la
salud, la gobernanza en salud, la participación comunitaria y los
enfoques 'Salud en todas las Políticas' y 'Una sola salud'. Así mismo, se
alinea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 como compromiso
para la necesaria mejora de la salud global. En la Estrategia se definen
la importancia del trabajo en salud pública con una mirada salutogénica
en actuaciones de Promoción de la Salud (desarrollo de entornos y
políticas saludables) y de Acción Comunitaria (desarrollo comunitario
territorial).
La irrupción a principios de 2020 de la pandemia de COVID-19 ha puesto de
manifiesto la fortaleza del sistema público de salud de España, pero
también ha evidenciado los retos y dificultades a los que se enfrenta a
la hora de abordar situaciones de crisis que requieren anticipación, una
respuesta rápida y coordinada, así como la necesidad de corregir
problemas estructurales que ya existían y de responder a nuevos retos
emergentes en salud, ya sean demográficos, sociales, tecnológicos,
ambientales o económicos.
En esta línea, las Conclusiones para la Reconstrucción Social y Económica
del Congreso de los Diputados de 29 de julio de 2020 incluyó la necesidad
de creación del Centro Estatal de Salud Pública para una 'mejor
gobernanza del Sistema Nacional de Salud y fomentar mecanismos de
cooperación entre los servicios asistenciales y de salud pública de las
comunidades autónomas'.
El gran impacto social y económico de la pandemia hizo necesario poner en
marcha medidas para apoyar la recuperación tras la crisis sanitaria,
impulsar a medio plazo un proceso de transformación estructural y llevar
a largo plazo a un desarrollo más sostenible y resiliente del país. El
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ha establecido, a
través de su componente 18, las reformas e inversiones necesarias para la
renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud.
Concretamente, la Reforma 2 (C18.R02) del sistema de salud pública se
centra en la implementación de los tres instrumentos estratégicos y
operativos previstos en la Ley 33/2011, de 4 de octubre: la Estrategia de
Salud Pública, la Red de Vigilancia en Salud Pública y el Centro Estatal
de Salud Pública. La aprobación de la Estrategia de Salud Pública por el
Pleno del Consejo Interterritorial del SNS el 22 de junio de 2022 ha
supuesto la consecución del hito CID (Council Implementing Decision, por
sus siglas en inglés) 274. Por otra parte, el equipamiento del Centro
Estatal de Salud Pública y la puesta en marcha del sistema de información
para la Red de Vigilancia en Salud Pública son actuaciones vinculadas a
la Inversión 3 (C18.I3), destinada al 'aumento de las capacidades de
respuesta ante crisis sanitarias', vinculadas a la consecución del hito
CID 281, mediante la entrada en funcionamiento de dicho sistema de
Información de la Red de Vigilancia en Salud Pública.
Por otro lado, la Comisión Europea, en su comunicación 380 de 15 junio de
2021, identificó, entre las primeras lecciones aprendidas durante la
pandemia de COVID-19, la necesidad de contar con sistemas de vigilancia
basados en datos comparables y completos, de disponer de un asesoramiento
científico claro y coordinado y de una comunicación consistente,
coherente y objetiva. Además, señaló la necesidad de aumentar la
inversión para una mejor preparación frente a futuras crisis sanitarias,
realizar un seguimiento permanente del grado de preparación y reforzar la
coordinación entre el sector público y privado, con el fin de aumentar la
resiliencia de las cadenas de suministro de contramedidas médicas. Otro
aspecto destacado es la necesidad de mantener inversiones continuas y
crecientes en los sistemas sanitarios para fortalecer su resiliencia y
mejorar la capacidad de hacer frente a las crisis sanitarias.
La Estrategia de Seguridad Nacional 2021, aprobada por Real Decreto
1150/2021, de 28 de diciembre, contempla específicamente, en su tercer
capítulo, dedicado a los riesgos y las amenazas a la Seguridad Nacional,
las epidemias y pandemias,
Página
134
señalando que la crisis desencadenada por la COVID-19, además de sus
consecuencias sanitarias, sociales y económicas, ha agudizado las brechas
existentes entre países, sociedades y ciudadanía, demandando la
modernización del sistema de vigilancia estatal en salud pública para
permitir una respuesta ágil y acertada. Es necesario, por tanto, que esta
Red de Vigilancia en Salud Pública esté interconectada con el Sistema de
Seguridad Nacional para contribuir a las funciones de este.
Asimismo, la Estrategia de Vigilancia en Salud Pública, acordada por el
Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en su
reunión de 15 de junio de 2022, establece el marco de actuación para
desarrollar una vigilancia en salud pública moderna, cohesionada y
armonizada en todo el territorio nacional.
En este sentido, se puede afirmar que anticipar los cambios en la
evolución de las epidemias y de otras crisis de salud pública es clave
para adaptar las estrategias de control. El desarrollo de sistemas de
monitorización y de predicción avanzados es necesario para fundamentar
las estrategias de respuesta, para lo que es imprescindible la
colaboración científica, académica, de la industria, de otros actores y
de las administraciones públicas, con el fin de incorporar el resultado
de las investigaciones y de la innovación científica, aplicando las
tecnologías más avanzadas en estudios epidemiológicos.
Por ello, es preciso disponer de servicios de inteligencia epidemiológica,
capaces de procesar e integrar toda la información colaborativa
oportunamente, permitiendo la toma de decisiones rápidas y
anticipatorias, previendo diferentes escenarios futuros que tengan en
cuenta no solo las consecuencias sanitarias directas de una situación de
crisis sanitaria, sino las indirectas, tales como las relacionadas con la
salud mental o las consecuencias sociales y económicas, prestando
especial atención al impacto en las desigualdades sociales en salud. Es
necesario, además, generar conocimiento sobre el estado de salud de la
población a partir de las encuestas, los sistemas de información del SNS
y otras fuentes de datos, para elaborar planes de prevención y respuesta
ante riesgos y problemas para la salud.
Para dar respuesta a estas necesidades, la Agencia Estatal de Salud
Pública (en adelante, AESAP) que se crea mediante esta ley, debe asumir
el desarrollo y ejecución de las funciones técnicas del Ministerio de
Sanidad en materia de vigilancia en salud pública en los términos
establecidos en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, y, en particular, la
coordinación y evaluación de la Red Estatal de Vigilancia en Salud
Pública, acometiendo la necesaria reforma de la actual Red Nacional de
Vigilancia Epidemiológica de las enfermedades transmisibles para
incorporar la vigilancia de enfermedades no transmisibles, lesiones,
otros condicionantes de la salud, sus determinantes sociales y las
inequidades en salud.
La necesidad de mejorar las capacidades para la preparación y la respuesta
frente a los riesgos y amenazas graves para la salud requiere por parte
de la AESAP y de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla,
en el ámbito de sus competencias, el desarrollo de planes de preparación
y respuesta frente a alertas sanitarias para lograr una respuesta eficaz
y coordinada ante situaciones de riesgo para la salud pública.
Entre las actividades de preparación, se incluye el desarrollo de una
reserva estratégica sanitaria en el marco de lo establecido en la Ley
36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, desde una
aproximación multidisciplinar e interdepartamental, basada en la
estimación de necesidades a partir de escenarios de riesgo, en
coordinación con el resto de organismos nacionales e instrumentos con
competencias para la identificación y determinación de los lugares
críticos de producción, almacenamiento, distribución y logística, en
particular, con el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (en adelante,
INGESA) y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (en
adelante, AEMPS), contribuyendo a reducir las dependencias en el
ecosistema industrial sanitario. Esta actividad se debe coordinar con las
diferentes autoridades de la Comisión Europea implicadas y,
Página
135
en particular, con la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria
(SANTE, por sus siglas en inglés), la Autoridad Europea de Preparación y
Respuesta ante Emergencias Sanitarias (HERA por sus siglas en inglés), la
Dirección General Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria
Europeas (ECHO, por sus siglas en inglés) y con el Mecanismo de
Protección Civil de la Unión Europea.
Asimismo, la posibilidad de que agentes biológicos o sus toxinas puedan
ser utilizados como armas constituye una posible amenaza para la salud de
la población y la seguridad nacional. Por ello, la AESAP establecerá los
mecanismos de intercambio de información e inteligencia con los
departamentos ministeriales competentes en materia de defensa y
seguridad, así como con el Departamento de Seguridad Nacional y promoverá
la adopción de las medidas que faciliten el control de elementos
biológicos potencialmente peligrosos en los establecimientos que los
manipulen o almacenen. Para cumplir este último objetivo, la AESAP
coordinará los aspectos técnico-científicos a través de la Comisión
Nacional de Biocustodia, cuya creación está prevista en el Plan Nacional
de Biocustodia, aprobado por Orden PCI/168/2019, de 22 de febrero.
La relación entre medio ambiente y la salud es un hecho aceptado por toda
la comunidad científica, existiendo una evidencia creciente sobre la
repercusión de los factores ambientales y del entorno en el que viven las
personas en la morbimortalidad humana. Sin embargo, aún existen lagunas
de conocimiento que deben ser abordadas en materia de evaluación del
riesgo. El Plan Estratégico de Salud y Medio Ambiente recoge las acciones
prioritarias en materia de análisis de los riesgos ambientales para la
salud, para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 30 y 31 de
la Ley 33/2011, de 4 de octubre, y supone un avance importante por cuanto
amplía las áreas temáticas abordadas y los retos afrontados, aplicando el
enfoque de 'una sola salud'.
En línea con lo señalado por la Comisión Europea, es conveniente separar
los tres componentes del análisis del riesgo que establece el artículo 28
de la Ley 33/2011, de 4 de octubre: la evaluación, la comunicación y la
gestión del riesgo. La AESAP debe acometer los dos primeros, procediendo
a identificar y evaluar los riesgos, vigilar su distribución y la
influencia en la salud, en coordinación con otras administraciones
competentes, así como comunicar la información y evidencia disponibles,
constituyéndose de esta manera en una fuente independiente y transparente
de evaluación, recomendación, información y comunicación del riesgo, con
el fin de aumentar la confianza de la ciudadanía. La gestión del riesgo,
sin embargo, corresponde a las autoridades sanitarias, que deben
fundamentar su toma de decisiones en las evaluaciones realizadas por las
agencias independientes. Esta separación debe extenderse más allá del
ámbito de la protección de la salud e incluir a otras actuaciones de
salud pública.
Por otro lado, dado el relevante papel de los agentes patógenos de origen
animal en las enfermedades infecciosas humanas, la Organización Mundial
de Sanidad Animal (en adelante, OMSA), la Organización Mundial de la
Salud (en adelante, OMS), la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) y el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (en adelante,
PNUMA) están trabajando conjuntamente para integrar el enfoque 'una sola
salud' ('One Health', en su denominación en inglés). Este enfoque
reconoce que la salud de las personas, la de los animales domésticos y
salvajes, las plantas y el medio ambiente están estrechamente
relacionados y son interdependientes, interpelando a múltiples sectores,
disciplinas y comunidades en diversos niveles de la sociedad a trabajar
conjuntamente para promover la salud y el bienestar, así como para
neutralizar las amenazas para la salud y los ecosistemas.
España se adhiere a este enfoque, siendo necesario por tanto incorporarlo
como uno de los principios generales de acción en salud pública a través
de la modificación del artículo 3 de Ley 33/2011, de 4 de octubre.
Página
136
Para ello, la AESAP promoverá equipos multidisciplinares que trabajen con
una visión holística y transdisciplinar y cooperará con la sociedad civil
y las administraciones públicas, en particular, con las competentes en
salud animal, salud vegetal, protección ambiental y seguridad
alimentaria, para contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, reduciendo la carga de enfermedades, brindando orientación
estratégica y asistencia técnica, creando capacidad, fortaleciendo la
investigación operativa, promoviendo la cooperación de todas las partes y
la mejora de la colaboración intersectorial.
En materia de salud internacional, la AESAP será el punto de enlace con
los centros e instituciones de la Unión Europea y otras instituciones
multilaterales internacionales que tengan actividad en sus áreas de
competencias. Además, la Agencia debe promover el liderazgo de España a
nivel internacional a través de la participación en iniciativas
internacionales de detección, vigilancia y evaluación de riesgos para la
salud, de elaboración e implementación de normativas internacionales y de
investigación en salud pública, fomentando su presencia internacional y
la de otras instituciones españolas competentes en salud pública.
La respuesta rápida y eficaz ante amenazas sanitarias requiere el
desarrollo de capacidades básicas para lograr una comunicación de riesgos
ágil, accesible y de calidad, con el fin de prevenir la propagación de
enfermedades y otros peligros. Esta finalidad debe acometerla la Agencia,
que diseñará una estrategia comunicativa que dé respuesta a las demandas
o necesidades de información de la ciudadanía, conforme a lo previsto en
los artículos 4 y 10 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, comunicando
oportunamente y de manera accesible los riesgos y amenazas para la salud
conforme la mejor evidencia científica disponible, así como la
información necesaria para contribuir a la mejora de la salud y el
bienestar de la población y a la reducción de las inequidades en salud.
El desarrollo de capacidades en salud pública debe contemplar además las
políticas de atracción y retención del capital humano, por lo que la
AESAP deberá promover iniciativas con las comunidades autónomas,
administraciones públicas, instituciones académicas y de formación,
organizaciones científicas y profesionales para desarrollar una fuerza
profesional en salud pública, multidisciplinar, altamente cualificada,
adecuada en términos de cantidad y despliegue y con los recursos
suficientes para hacer frente a los retos presentes y futuros.
Por otro lado, la AESAP debe reforzar las capacidades, orientar y dar
soporte al conjunto de actores de la salud pública a través del
asesoramiento, formulación de propuestas, seguimiento y evaluación de las
actuaciones de salud pública, del fomento de la innovación y la
investigación en salud pública y del liderazgo de la acción colectiva del
sector público, en alianza con la sociedad civil mediante el trabajo en
red, para desarrollar acciones de salud pública integrales que generen
ganancia en salud.
Se hace necesario, por tanto, ampliar los objetivos previstos inicialmente
por la Ley 33/2011, de 4 de octubre, y crear un organismo público que dé
respuesta a todas estas necesidades, anticipándose a futuras crisis
sanitarias y preparándose ante los nuevos retos en salud pública, que
además se alinee con los cambios promovidos por la Comisión Europea a
favor de la Unión Europea de la Salud y que cuente con una organización
cooperativa e integradora de los distintos actores del Estado, en
conexión con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Por ello, la forma jurídica prevista es la de agencia estatal, de acuerdo
con el artículo 108 bis de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, dotada de personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y autonomía en su gestión y facultada para ejercer
potestades administrativas con mecanismos de autonomía funcional,
responsabilidad por la gestión y control de resultados. Esta elección
responde a la necesidad de dotarla de la máxima independencia técnica,
autonomía y flexibilidad en la gestión y de agilidad para adaptarse a los
cambios sociales, a la aparición de nuevos riesgos emergentes y al avance
del conocimiento
Página
137
científico y tecnológico, como requisitos necesarios para conseguir el más
alto nivel de desempeño en la protección de la salud de la ciudadanía,
incorporando para ello mecanismos de innovación en la gestión y de
control de la eficacia, transparencia y rendición de cuentas.
Por otra parte, es necesario modificar la Ley 33/2011, de 4 de octubre,
para añadir a los objetivos que se previeron inicialmente para el Centro
Estatal de Salud Pública los que se han expuesto anteriormente, cambiar
la denominación del organismo público a 'Agencia Estatal de Salud
Pública', incorporar el principio de 'una sola salud' y adaptar el
capítulo I del título II en materia de vigilancia en salud pública,
ampliándolo con las actuaciones de preparación y respuesta'.
