Exposición de motivos
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I
Una de las primeras manifestaciones externas del desarrollo socioeconómico
de las naciones es la abundancia de alimentos. Durante siglos la
inestabilidad de las cosechas y los problemas de sanidad animal y
vegetal, el atraso en los medios de producción, la imposibilidad de
desligarse de los factores climáticos, geográficos y naturales, las
carencias en estructuras productivas y de transporte, almacenamiento y
comercialización y las ineficiencias del mercado produjeron frecuentes
mortandades y ruinas económicas, forzaron emigraciones y redujeron la
capacidad para desarrollarse de muchas sociedades. El mundo desarrollado
produce hoy alimentos en cantidad y calidad suficiente para la mayoría de
su población, permitiendo un reparto adecuado y a un precio razonable. Y
a pesar de estos avances, aún hoy para millones de personas en todo el
mundo el hambre es una amenaza real y una desdicha cotidiana.
Las pérdidas y el desperdicio de alimentos son señal de un funcionamiento
ineficiente de los sistemas alimentarios y de una falta de concienciación
social. Sin perjuicio de la seguridad alimentaria, a lo largo de toda la
cadena alimentaria se producen niveles significativos de pérdidas y
desperdicio alimentario, desde la producción hasta el consumo. Solamente
entre las fases de la postcosecha y la venta minorista se pierde hasta el
14 % de la cantidad de alimentos que se producen en todo el mundo según
ha indicado la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentación (FAO) en 2019. Las pérdidas y el desperdicio alimentario
pueden tener su origen en una gama muy variada de antecedentes, ya sea
por la utilización de insumos inadecuados en las actividades de
producción; errores en la planificación y calendario establecidos para
las tareas de cosecha; el empleo de prácticas de producción, recolección
y manipulación inapropiadas; deficiencias en las condiciones de
almacenamiento y control de la temperatura para la conservación de
productos perecederos; inadecuadas condiciones y técnicas de
comercialización en la etapa de venta minorista; malas prácticas de los
proveedores de servicios alimentarios; comportamiento inapropiado de las
personas consumidoras durante la compra, preparación y consumo de los
alimentos; falta o insuficiencia de equipos; transporte y capacidad de
almacenamiento; una inadecuada organización, la coordinación o la falta
de comunicación entre los agentes de la cadena alimentaria y la
infraestructura insuficiente.
Por lo tanto, reducir drásticamente ese volumen de pérdidas y desperdicio
alimentario es un imperativo moral de los Poderes públicos y de los
operadores de la cadena de suministro.
Pero no solo se desperdician esos alimentos tan necesarios en sí, sino
también los significativos recursos empleados para producirlos, los
ingentes esfuerzos humanos, técnicos y económicos invertidos y el valor
agregado logrado con tanto trabajo y dedicación. El desperdicio supone
una ruptura de las cadenas de valor del sector primario, un freno para el
desarrollo económico de muchas regiones y operadores, en especial de las
zonas rurales, y una inversión baldía que no se podrá dedicar a otros
fines, hasta el punto de que se ha calculado que este desperdicio de
recursos supone una disminución en términos económicos equivalente a 936
miles de millones dólares al año (más de 728 miles de millones de euros
al año), según detallan los estudios de la FAO 'Mitigation of food
wastage. Societal cots and benefits'. 2014 y 'Food wastage footprint.
Full-cost accounting. Final report. 2014'.
Además, suponen un lastre muchas veces inadvertido para la
política ambiental, ya que los alimentos desperdiciados generan una
elevada huella hídrica y carbónica. Según el informe 'Emisiones de gases
de efecto invernadero en el sistema agroalimentario y huella de carbono
de la alimentación en España' (Aguilera, E., Piñero, P., Infante Amate,
J., González de Molina, M., Lassaletta, L., Sanz Cobeña, A., 2020) en
conjunto, el desperdicio de alimento es responsable de la cuarta parte
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de las emisiones totales del sistema agroalimentario, lo que en
términos absolutos representa en torno a una tonelada de
CO
2
e per cápita al año. Los alimentos desperdiciados
añaden un inasumible coste de oportunidad en recursos empleados, ya que
absorben una ingente cantidad de insumos que no fructificarán e impiden
el uso del suelo para otros fines (dos millones de hectáreas se han
deforestado para producir alimentos que no se han consumido). Casi un 30
% de la superficie agrícola del mundo se usa anualmente para producir
alimentos que se pierden o desperdician. Según el Informe especial del
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)
sobre 'Climate Change and Land' publicado en agosto de 2019 'Reduction of
food loss and waste could lower GHG emissions and improve food security.
Combined food loss and waste amount to a third of global food production.
During 2010-2016, global food loss and waste equalled 8¿10 % of total GHG
emissions from food systems; and cost about USD 1 trillion per year (2012
prices)'.
Por lo tanto, la pérdida y el desperdicio alimentario suponen un
irreparable quebranto en términos de justicia social, de protección
ambiental y de crecimiento económico, y todo ello en vano.
En este sentido, España es un claro ejemplo del paso de una sociedad
eminentemente agraria a otra urbanizada y del sector terciario. El
rechazo al desperdicio alimentario es una preocupación tradicional muy
ligada a las sociedades agrarias y entre nosotros ya la Pragmática de 15
de mayo de 1584 (recogida como Ley I, Título XX; Libro VII de la Novísima
Recopilación) mandaba que 'quando hubiere mucho pan en el pósito, y fuere
menester renovarlo por la abundancia, porque no se pierda, que los
Ayuntamientos lo manden prestar á personas abonadas, con fianzas que
cambien lo sean, de que lo volverán al pósito á la cosecha siguiente'. La
mejora de las capacidades productivas y logísticas, los intensos cambios
sociales y de consumo, la urbanización y las nuevas formas de vida y la
menor dependencia de los aspectos naturales han modificado la realidad
productiva y trasladado una parte importante del problema de la pérdida y
desperdicio hacia eslabones posteriores de la cadena de suministro. Así,
aun existiendo todavía bolsas de pobreza en todas las sociedades
desarrolladas, el acceso de la inmensa mayoría de su ciudadanía a comida
suficiente y de calidad está asegurado, por lo que tanto la percepción
del riesgo de perder esa situación de privilegio como los nuevos patrones
de consumo han llevado a olvidar la fragilidad de la abundancia y a
descartar cantidades ingentes de comida. Esta realidad debilita la
economía nacional, aumenta los costes de oportunidad tanto de
profesionales como de las personas consumidoras, incorpora mayores cargas
para su correcto tratamiento y genera importantes externalidades
negativas, mientras los más vulnerables de las sociedades desarrolladas
tienen problemas efectivos de acceso a una alimentación variada y
suficiente y los países más pobres padecen los problemas sociales y
sanitarios derivados del hambre o la subalimentación, especialmente
gravosos entre los niños. Pero la pujanza de nuestro sector
agroalimentario ha demostrado siempre sobrada capacidad de adaptación y
modernización y ha asegurado, incluso en los tiempos más difíciles, el
suministro puntual de alimentos de gran calidad, la fijación de población
en las zonas rurales, la contribución a la preservación ambiental y
paisajística y la protección de rasgos culturales definitorios como la
gastronomía. El compromiso, pues, de nuestro país con la lucha contra las
pérdidas y el desperdicio alimentario se antoja imprescindible, como
corolario lógico de esos valores y de la responsabilidad tanto de los
diferentes eslabones de la cadena como de las entidades del tercer
sector, y refleja, al propio tiempo, nuestra evolución socioeconómica. Es
imperativo, pues, que las naciones más desarrolladas no olviden ni su
pasado ni sus obligaciones para con quienes más necesitan de una apuesta
decidida por un mundo mejor.
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II
La sociedad española y europea, así como las instituciones nacionales y
comunitarias, no han permanecido ajenas a la situación que afecta las
pérdidas y el desperdicio alimentario a todos los eslabones de la cadena
alimentaria, reclamando medidas para la prevención y la reducción de las
pérdidas y desperdicio alimentario, las cuales brindarán una gran
oportunidad para asegurar el abastecimiento alimentario, reducir los
riesgos medioambientales, conservar recursos no renovables para otros
usos y evitar pérdidas económicas. En consecuencia, los Poderes públicos
han empezado a tomar conciencia del problema y a actuar paulatinamente
para poner fin en la medida de lo posible a esta situación insostenible.
En el plano internacional, en el Foro de Alto Nivel de la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación celebrado en
Roma en 2009 se aprobó el documento 'Cómo alimentar al mundo en 2050', en
el que se ponía de manifiesto la necesidad de incrementar la producción
de alimentos para hacer frente a la demanda creciente de una población en
aumento y de la imperiosa necesidad de abordar las pérdidas y el
desperdicio de alimentos, una oportunidad desaprovechada de alimentar al
mundo, especialmente mejorando el nivel de nutrición de las poblaciones
más pobres, al tiempo que se contenía el empleo de recursos naturales
finitos y de gestión de residuos biodegradables.
Para fomentar la concienciación frente a este problema, se declaró
el 29 de septiembre como el Día internacional contra el desperdicio de
alimentos.
En ese marco, el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 12 de la
Agenda 2030 dispone en su meta 3 que para 2030 hay que 'reducir a la
mitad el desperdicio de alimentos por habitante correspondiente a los
niveles de la venta al por menor y el consumidor y reducir la pérdida de
alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro'. Este
objetivo aparece muy vinculado a otros como el ODS 2 'Hambre cero', el
ODS 11 'Ciudades y comunidades sostenibles' o el ODS 13 'Acciones para el
clima', así como los 14 y 15 (relativos a la vida submarina y de los
ecosistemas) y conforma un elemento transversal a la actuación
internacional en la materia.
Asimismo, los Ministros de Agricultura del G20 se reunieron en Estambul en
2015 para abordar los crecientes desafíos para asegurar el abastecimiento
alimentario, expresando 'gran preocupación por el notable alcance de la
pérdida y el desperdicio de alimentos en todas las cadenas de valor
alimentarias', y su importancia económica, ambiental y social, de modo
que se conjuraron para establecer sistemas alimentarios sostenibles
reduciendo las pérdidas y el desperdicio de alimentos. Posteriormente se
presentaría en su marco un 'Plan de Acción del G-20 sobre Seguridad
Alimentaria / Sistemas Alimentarios Sostenibles' como guía de actuación
para sus miembros.
La lucha contra el desperdicio de alimentos es, pues, crucial en el marco
del enfoque multilateral para asegurar el abastecimiento alimentario, que
la FAO define como la situación que se da cuando todas las personas
tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros,
nutritivos y en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades
nutricionales y preferencias alimentarias, y así poder llevar una vida
activa y saludable. Para lograrlo, ha propuesto entre otras medidas la
constitución de una plataforma para reducir las pérdidas y el desperdicio
mediante un conjunto de recomendaciones coherentes en toda la cadena de
suministro, que pasan por evitar las pérdidas en la producción y la
cosecha mediante prácticas sostenibles tanto técnica como socioeconómica
y ambientalmente; asegurar instalaciones y medios de almacenamiento y
procesado adecuadas, desarrollando capacidades y asegurando la
disponibilidad de materias primas y tecnologías eficientes; mejorar las
técnicas de etiquetado y mercadotecnia, generando alimentos seguros y
nutritivos que no se desperdicien o descarten; mejorar el comportamiento
informado y el consumo sostenible; y reducir el
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desperdicio a lo largo de toda la cadena alimentaria, incluyendo el canal
HORECA y los hogares.
El estudio de la FAO sobre Pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo
¿ Alcance, causas y prevención, de 2011, fue un verdadero punto de
inflexión en la toma de conciencia mundial sobre esta materia. Los
resultados del estudio sugieren que un tercio de la producción de
alimentos se pierde o desperdicia, lo que equivale a 1.300 millones de
toneladas al año: 'cantidades enormes de los recursos destinados a la
producción de alimentos se utilizan en vano, y las emisiones de gases de
efecto invernadero causadas por la producción de alimentos que se pierden
o desperdician también son emisiones en vano'.
El estudio apreció una diferencia significativa entre los patrones de
comportamiento en los países ricos, donde la mayoría se concentra en la
etapa de consumo, incluso aun siendo alimentos aptos, consecuencia del
comportamiento del consumidor y de la falta de coordinación entre los
diferentes actores de la cadena de suministro, y en los países pobres,
donde los alimentos se pierden principalmente durante las etapas
iniciales e intermedias de la cadena de suministro debido a limitaciones
económicas, técnicas y de gestión del aprovechamiento, las instalaciones
de almacenamiento y la refrigeración en condiciones climáticas difíciles,
la infraestructura, el envasado y los sistemas de comercialización.
Prueba de ello es que en la Unión Europea se calcula que un 40 % del
desperdicio se concentra en el consumidor y otro tanto en la
transformación y fabricación, siendo del 15 % en la restauración y del 5
% en la distribución.
Precisamente la Unión ha ido aprobando una serie de iniciativas para
luchar contra estas prácticas. Así, en 2010 la Comisión elaboró el
pionero 'Estudio preparatorio de los residuos alimentarios en la UE-27'
como una primera aproximación a la situación.
La Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012, sobre cómo
evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la
eficiencia de la cadena alimentaria en la UE, supuso el primer hito en
este camino. El Parlamento recordaba que en ese momento había en la
propia Unión 79 millones de personas por debajo del umbral de pobreza, de
los cuales 16 millones recibían ayuda alimentaria de organismos de
beneficencia.
Se instaba a las instituciones, Estados y operadores de la cadena de
suministro a abordar el problema del desperdicio, al plantear cuestiones
éticas, económicas, sociales nutricionales, consecuencias sanitarias y
ambientales, (la prevención en la generación de residuos alimentarios y
su depósito en vertederos, contribuyen significativamente al
calentamiento climático por el gas metano que generan, cuyo efecto
invernadero es 25 veces superior al del dióxido de carbono), de modo que
se mejorara la eficiencia y se incorporase a las políticas públicas
europeas, tomándose medidas para reducir a la mitad el desperdicio de
alimentos para 2025 y, al mismo tiempo, prevenir la generación de
biorresiduos.
La resolución 'considera imperativo reducir el desperdicio de alimentos a
lo largo de toda la cadena alimentaria, desde el campo hasta la mesa del
consumidor ¿adoptando una estrategia coordinada, seguida de acciones
concretas a escala europea, incluido el intercambio de mejores prácticas,
¿fomentando las relaciones directas entre productores y las personas
consumidoras y acortando las cadenas de suministro de alimentos, pidiendo
a todas las partes interesadas que asuman más responsabilidades
compartidas y alentándolas a intensificar la coordinación con el fin de
continuar mejorando la logística, el transporte, la gestión de
existencias y el envasado' dado que las causas del desperdicio son
diversas: 'exceso de producción, mal acondicionamiento del producto
(tamaño o forma mal concebidos), deterioro del producto o del envase,
normas de comercialización (problemas de aspecto o envase defectuoso), y
mala gestión de existencias o estrategias comerciales inadecuadas'.
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La resolución 'hace hincapié en que la agricultura, por su propia
naturaleza, es eficiente en el uso de recursos y puede desempeñar un
papel fundamental y de avanzadilla en la lucha contra el desperdicio de
alimentos', de modo que insta a tenerlo en cuenta en sus propuestas
normativas, a fijar una definición armonizada de desperdicio, invertir en
investigación, fomentar la educación y revisar los requisitos de calidad
aplicables al aspecto exterior, tanto los impuestos por la legislación
europea o nacional como por normas internas de las empresas, recordando
que el Estudio de la Comisión sobre el empoderamiento de los consumidores
en la Unión Europea (SEC(2011)0469) concluyó que el 18 % de los
ciudadanos europeos no comprenden la frase 'Consúmase preferentemente
antes del...'.
Años después, el Parlamento Europeo aprobaría por unanimidad una
Resolución sobre la 'Iniciativa sobre el uso eficiente de los recursos:
reducir el desperdicio alimentario y garantizar la seguridad alimentaria'
(2017), que insiste tanto en el problema como en las soluciones,
recordando la necesidad de tomar medidas urgentes, efectivas y
coordinadas para reducirlo y fijar objetivos concretos.
Entre las medidas recogidas en dicho documento cabe destacar la necesidad
de realizar actividades de sensibilización y campañas de comunicación;
fija un objetivo de reducción del desperdicio de alimentos en la Unión
del 30 % para 2025 y del 50 % hasta 2030; insiste en el potencial de
optimización de la utilización de alimentos perdidos o descartados y de
subproductos en la producción de piensos, el reciclado de nutrientes y la
producción de enmiendas de suelo; propone replantear los indicadores
'fecha de caducidad' y 'consumir preferentemente antes de' e identificar
modelos logístico-organizativos que permitan recuperar, con plena
seguridad, los productos que no se han vendido en esa fecha; incita a los
hogares mediante la promoción de un día semanal dedicado a aprovechar las
sobras y la creación de mercados para dar salida a los productos que
normalmente quedan excluidos; destaca el potencial de los proyectos de
innovación social, como la recogida y donación de alimentos excedentarios
a las asociaciones de ayuda alimentaria y el fomento de las cadenas
cortas de comercialización; sugiere aprobar 'legislación del buen
samaritano' pero teniendo en cuenta que las donaciones de alimentos no
resuelven los principales problemas de la pobreza y que han de sujetarse
a controles para que no se desvíen a la creación de un mercado
alternativo; y recomienda incluir en las licitaciones de restauración la
obligación de contar con planes de reducción y gestión de los
desperdicios alimentarios y que los operadores asuman su parte de
responsabilidad y apliquen la declaración conjunta sobre el desperdicio
de alimentos Every Crumb Counts ('cada migaja cuenta') y el acuerdo del
sector minorista sobre el desperdicio.
En 2016 se adoptaron varias iniciativas en este mismo sentido, desde
diferentes enfoques e instituciones, pero confluyendo en un objetivo
compartido. Por un lado, se puso en marcha la Plataforma UE para las
pérdidas y el desperdicio de alimentos, que permite un eficaz intercambio
de experiencias y mejores prácticas entre Estados y agentes. Por otro
lado, se aprobó el Plan de Acción para la Economía Circular y el Dictamen
del Comité Económico y Social sobre 'Sistemas alimentarios más
sostenibles' instaba a la Comisión Europea y los Estados Miembros a
lograr un sistema alimentario sostenible, justo y respetuoso con el
clima, reduciendo el desperdicio. Además, el Informe Especial n.º 34/2016
del Tribunal de Cuentas Europeo, 'La lucha contra el desperdicio de
alimentos: una oportunidad para la UE de hacer más eficiente el empleo de
recursos en la cadena de suministro alimentario' exigió a la UE ser más
eficiente en la lucha contra el desperdicio alimentario, considerando
imprescindible fijar una definición para lograr los objetivos. Por
último, se aprobaron las Conclusiones del Consejo sobre 'Cerrar el
círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular' y las
Conclusiones del Consejo sobre las pérdidas y desperdicio alimentario han
insistido en estos objetivos, fomentando la sostenibilidad, la reducción
de los residuos y el desperdicio
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alimentario, en la que se incluía, entre otros aspectos, la petición a los
Estados miembros y a la Comisión para la recopilación de datos con el fin
de comprender mejor el problema; hacer hincapié en la prevención de las
pérdidas y el desperdicio alimentario y facilitar la donación a
organizaciones solidarias, de carácter social o de fines humanitarios de
productos alimentarios no vendidos. En 2018 se hizo una primera
evaluación del progreso en la implantación de dichas conclusiones, y más
tarde, en 2020, se hizo una segunda evaluación, en la que la presidencia
alemana presentó un cuestionario a los Estados miembros y a la Comisión,
concluyendo que todos los Estados han adoptado medidas nacionales para
reducir las pérdidas y desperdicio alimentario, y que con frecuencia las
han integrado en sus estrategias o legislación nacional, destacando en
particular el tratamiento fiscal favorable de tales iniciativas.
Asimismo, la Comisión progresó en el desarrollo de una metodología de la
UE para la medición del desperdicio de alimentos, y elaboró unas
directrices de la UE para facilitar la donación de alimentos y la
utilización de antiguos alimentos como pienso.
A su vez, en aplicación de la revisión de 2018 de la Directiva Marco de
Residuos (DMR), se establece la obligación a los Estados miembros de
adoptar medidas para prevenir la generación de residuos, y en concreto,
reducir los residuos alimentarios (a los que el desperdicio de alimentos
contribuye en gran medida), para lo que deberán establecer sistemas de
medición para conocer los residuos alimentarios generados y su evolución,
basados en una metodología común aprobada por Decisión Delegada (UE)
2019/1597 de la Comisión, de 3 de mayo de 2019, por la que se complementa
la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que
concierne a una metodología común y a los requisitos mínimos de calidad
para la medición uniforme de los residuos alimentarios.
En la Directiva se establece la obligación de comunicar la cantidad total
de residuos alimentarios generados en cada uno de los eslabones de la
cadena de suministro, con base en las mediciones que pueden realizarse
cada cuatro años para cada uno de estos eslabones de conformidad con la
Decisión, de modo que la Comisión valorará en 2023 la viabilidad de
establecer objetivos de reducción a escala europea. Las medidas para
prevenir la generación de residuos que impone la directiva a los Estados
miembros deberán, como mínimo, reducir la generación de residuos
alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la
fabricación, la venta minorista y otros tipos de distribución de
alimentos, en restaurantes y servicios alimentarios, así como en los
hogares,
como contribución a los objetivos de desarrollo
sostenible de las Naciones Unidas para reducir en un 50 % los residuos
alimentarios per cápita a escala mundial en la venta minorista y de las
personas consumidoras, y reducir las pérdidas de alimentos a lo largo de
las cadenas de producción y suministro para 2030 y fomentarán la donación
de alimentos y otros medios de redistribución para el consumo humano,
dando prioridad al consumo humano frente a la alimentación animal y la
transformación en productos no alimenticios
.
Cabe significar que la reciente Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y
suelos contaminados para una economía circular, prevé medidas para
prevenir la generación de residuos, como la obligación de que las
autoridades competentes adopten medidas cuyos fines serán, al menos,
reducir la generación de residuos alimentarios en la producción primaria,
en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros
tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de
comidas, así como en los hogares de forma que se logre una reducción del
50 % de los residuos alimentarios per cápita en el plano de la venta
minorista y de las personas consumidoras, y una reducción del 20 % de las
pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y
suministro para 2030, respecto a 2020, y fomentar la donación de
alimentos y otros tipos de redistribución para consumo humano,
priorizándolo frente a la alimentación animal y a la transformación en
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productos no alimenticios. Además, establece una medida por la que todos
los municipios con más de 5.000 habitantes están obligados a separar los
biorresiduos (fracción orgánica), e incluye un artículo específico sobre
residuos alimentarios.
En relación con las definiciones de residuos alimentarios y desperdicio
alimentario, cabe señalar que el residuo alimentario es un concepto
definido en la Ley 7/2022, de 8 de abril, procedente de la Directiva
Marco de Residuos, y es todo alimento, tal como se define en el artículo
2 del Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
28 de enero de 2002, es todo alimento, que se ha convertido en residuo,
siendo 'residuo' cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se
desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse.
La definición de 'alimento' establecida en el Reglamento (CE) 178/2002
abarca los alimentos en su conjunto, a lo largo de toda la cadena
alimentaria, desde la producción hasta el consumo. Así mismo, los
alimentos incluyen también partes no comestibles, si éstas no se separan
de las partes comestibles cuando se producen los alimentos, tales como
los huesos de la carne destinada al consumo humano. Por consiguiente, los
residuos alimentarios pueden comprender elementos con partes de alimentos
destinadas a ser ingeridas y partes de alimentos no destinadas a ser
ingeridas. Por tanto, el concepto de desperdicio alimentario sería un
subconjunto del concepto residuo alimentario, dado que éste último sí
incluye 'partes de alimentos no destinadas a ser ingeridas', que no
entran dentro del concepto de desperdicio.
En todo caso, las actuaciones ligadas a la lucha contra el desperdicio y
la pérdida de alimentos aparecen en otras actuaciones europeas, como
el Pacto Verde Europeo y especialmente de la Estrategia de la
Granja a la Mesa, que han incorporado estas acciones como elemento
transversal en el resto de políticas comunitarias, o
el programa
de consumo de fruta y leche en las escuelas para fomentar buenos hábitos
alimentarios entre los niños y jóvenes, que puede ir acompañado de
medidas educativas que fomenten la prevención de las pérdidas y el
desperdicio. Todas ellas han llegado, en último término, a conformar un
núcleo esencial de la nueva Política Agrícola Común (PAC) para 2023 en
adelante.
Por otro lado, la Estrategia Española de Economía Circular -
España 2030 incluye un objetivo de EEC que incluye como objetivo reducir
la generación de residuos de alimentos en toda cadena alimentaria: 50 %
de reducción per cápita a nivel de hogar y consumo minorista y un 20 % en
las cadenas de producción y suministro a partir del año 2020,
contribuyendo así a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Asimismo, el I Plan de Acción de Economía Circular que incluye un
apartado 2.2 sobre residuos alimentario con dos medidas, instrumentos con
los que esta ley es coherente.
Precisamente, este reflejo en la Política Agrícola Común (PAC) venidera
tiene también traslación en sede nacional, de modo que en el Plan
Estratégico de la nueva PAC se recoge un Objetivo Específico 9 para
mejorar la respuesta de la agricultura a las exigencias sociales en
materia de alimentación, salud y sostenibilidad, en cuya definición se ha
identificado como una necesidad la de reducir el desperdicio alimentario
desde la producción hasta las personas consumidoras.
Pero el Reino de España puso en marcha ya muchas otras iniciativas para
detener el desperdicio, de entre las que cabe destacar la pionera
Estrategia 'Más alimento, menos desperdicio' del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación, de 2013, destinada a fomentar la
transparencia, el diálogo y la coordinación entre los agentes de la
cadena alimentaria y las Administraciones Públicas, y a desarrollar de
forma coordinada actuaciones que han contribuido a impulsar un cambio de
actitudes, sistemas de trabajo y de gestión que han permitido limitar el
desperdicio y reducir las presiones ambientales.
Sus principales líneas de actuación han sido la colaboración entre los
diferentes actores interesados, el aumento de la concienciación social,
el impulso de buenas prácticas de prevención y reducción y la
optimización del excedente y se ha
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ejecutado con un enfoque multidisciplinar y multisectorial, en la que
todos los agentes implicados en la cadena de suministro de alimentos
contribuyeron de forma directa o indirecta a la prevención y reducción.
De entre estas líneas pueden destacarse el esfuerzo por lograr informar y
concienciar (para lograr compromisos firmes contra el desperdicio de
alimentos en todos los eslabones) o ciertas modificaciones normativas,
como la desaparición de la indicación de la fecha límite de venta del
yogur. Asimismo, el Código de Buenas Prácticas Mercantiles en la
Contratación Alimentaria ha incorporado el compromiso de prestar especial
atención a reducir el volumen de desperdicios alimentarios en las
distintas fases de la cadena.
Otro de los elementos claves ha residido en el apoyo a las nuevas
tecnologías y la innovación, como aquéllas que permiten aumentar la vida
útil de los alimentos, sobre todo en cuanto a su envasado, por lo que se
trabajó fomentando el emprendimiento y la innovación de proyectos
empresariales dirigidos a la reducción del desperdicio alimentario, o la
identificación de las cuatro Rs del desperdicio alimentario: reducir
mediante la compra responsable, redistribuir donando alimentos para
salvarlos, reutilizar para aprovechar las sobras con creatividad y
reciclar, atreviéndose a compostar. La Estrategia contemplaba diversas
iniciativas en el ámbito de la evaluación, la divulgación y promoción;
los estudios, la innovación y la cooperación y gran parte de los
esfuerzos se centraron en producir cambios en el consumidor como
destinatario final de la cadena agroalimentaria, puesto que éste tiene
una posición de fuerza al realizar sus decisiones de compra, orientando
al mercado. En este sentido, se trabajó con actuaciones en las escuelas,
con las 'Semanas contra el desperdicio' y con campañas de información y
sensibilización.
Desde el principio se consideró que esta Estrategia debía instrumentarse
mediante recomendaciones, acuerdos voluntarios y autorregulación, pues se
entendía que debían ser los propios agentes de la cadena alimentaria los
que mostrasen su compromiso y se adhiriesen a la Estrategia convencidos
por sí mismos de la necesidad de actuar para reducir este problema.
Sin embargo, como en otros documentos se ha constatado, el primer gran
reto ha sido saber exactamente en qué consiste y cuál es la magnitud del
problema, por lo que se ha venido trabajando con los agentes de la cadena
alimentaria para la realización de estudios que han permitido conocer en
qué etapas se producen las pérdidas y el desperdicio alimentario, su
cuantificación e impacto económico y social. El primero de ellos fue el
Estudio monográfico sobre el desperdicio alimentario del Barómetro del
clima de confianza del sector agroalimentario de 2013, en el que se
concluyó que la inmensa mayoría de los distribuidores retiraban de media
un 5,6 % de sus productos por sobrepasar las fechas de consumo preferente
y caducidad y que la mayoría de las personas consumidoras decían conocer
la diferencia entre fecha de caducidad y fecha de consumo preferente,
aunque existía margen de mejora. Tras su repetición en 2015 la cantidad
de retiradas había bajado levemente pero su destino era el mismo que
entonces: la basura. Mientras, el 95 % de las personas cree que los
supermercados deberían donar a bancos de alimentos los productos a punto
de caducar y que saben que no venderán.
En 2014 se puso en funcionamiento el Panel de cuantificación del
desperdicio alimentario en los hogares españoles y más tarde, el Panel de
cuantificación del desperdicio alimentario fuera de los hogares, que al
ser sistemas de medición estable, evolutiva y con visión a largo plazo
proporcionan información detallada tanto de los alimentos que se tiran
tal cual se compraron, como de los restos de recetas preparadas en el
hogar que acaban en la basura y de los alimentos y bebidas fuera de los
hogares.
Según datos del Panel de cuantificación del desperdicio alimentario en los
hogares españoles, la evolución del desperdicio desde el inicio de las
mediciones ha sido desigual, si bien se ha podido observar que estaciones
especialmente
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cálidas (el verano de 2015, así como el verano y el otoño de 2018) han
coincidido con mayores niveles de desperdicio. Tras varios períodos en
los que la tendencia general era decreciente, en el otoño-invierno de
2018-19 se alcanzó el valor más alto de la serie (712,2 millones de kg de
desperdicio). En total, el año 2019 se desperdiciaron 1.352,5 millones de
kg, un incremento del 1 % respecto a 2018, aunque desde entonces el
desperdicio ha ido descendiendo progresivamente.
Según los datos de primavera-verano de 2020, durante la pandemia el número
de hogares que desperdicia ha descendido ligeramente al 74,4 % (siendo en
2019 el 79 %), a pesar de aumentar notablemente el consumo en el hogar.
También desciende un 2,6 % el volumen de desperdicio respecto a
primavera-verano de 2019.
En 2020 el desperdicio total se ha situado en 25 millones de kg a la
semana aproximadamente, que corresponden a casi 1,4 kg por hogar. Más del
80 % del desperdicio corresponde a productos sin utilizar, que se
desechan por deterioro. El mayor volumen de desperdicio corresponde a
frutas, hortalizas y lácteos, que suman más del 50 % del total de
productos sin utilizar. Mientras que las recetas más desperdiciadas son
las de legumbres, cocidos y sopas o purés.
Por otra parte, según los datos del Panel de cuantificación del
desperdicio alimentario fuera de los hogares, el desperdicio total
generado por parte de las personas consumidoras en su consumo
extradoméstico, en un período de 12 meses (otoño-invierno + primavera
verano 2020), fue de 30,5 millones de kg, lo que supone alrededor de 0,9
kg per cápita. Los alimentos más desperdiciados en este período fueron
las hortalizas y verduras, la carne y el pan, sumando entre las tres
categorías más del 50 %. Entre las bebidas destacan las bebidas frías, en
especial las bebidas refrescantes, agua y cerveza, sumando alrededor del
75 %.
La segunda etapa de la Estrategia vino a profundizar en los objetivos
originales, por medio de ocho ejes: generación de conocimiento, formación
y sensibilización, fomento de buenas prácticas, colaboración con otros
agentes, acuerdos sectoriales, aspectos normativos, investigación e
innovación y desperdicio, medio ambiente y cambio climático.
Es esta nueva etapa, el Ministerio cuantificó el desperdicio que se
generaba en la industria y la distribución en España donde se pudo
observar que la sensibilidad sobre la importancia de prevenir y reducir
el desperdicio crece progresivamente, así como la visión de que sólo
desde la colaboración se puede reducir y atajar este problema.
También se pudo comprobar que, el nivel de concienciación de las empresas
sobre la importancia de combatir el desperdicio alimentario, es cada vez
mayor, el 71 % de las empresas dispone de un plan para combatir el
desperdicio de alimentos. Un 61,1 % promueve prácticas internas y un
51,39 % realiza acciones con los eslabones inmediatamente anteriores o
posteriores destinados a reducir el desperdicio de alimentos.
Se deduce que hay una búsqueda de producción más eficiente. De la
producción, por cada kg de producto acabado en la industria alimentaria,
se genera un 0,0022 Kg de subproductos que se aprovecha y un 0,004 Kg de
residuo, lo que implica que las empresas trabajan para poder aprovechar
la mayor cantidad de alimentos.
Las prácticas que mayormente emplean en la lucha contra el desperdicio son
la formación y concienciación de los propios empleados y proveedores
mediante cursos, charlas, visitas¿ Y los controles exhaustivos de los
procesos y maquinaria para la eliminación de ineficiencias durante el
proceso. Además, este estudio también se centró en el impacto que ha
tenido el COVID-19 en el desperdicio de alimentos, destacando que más del
20 % de empresas ha aumentado la donación de los alimentos. Y que hay una
mayor solidaridad, ya que 9 de cada 10 empresas donan a ONGs.
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184
El balance de estos años de Estrategia ha supuesto un avance en el
desarrollo de actuaciones que han contribuido al impulso de cambio de
actitudes, sistemas de trabajo y de gestión, buscando limitar el
desperdicio de alimentos y reducir las presiones ambientales. Concluida
la vigencia de la estrategia en 2020, la presente ley supone el siguiente
paso en el proceso para afrontar el serio problema del desperdicio
alimentario, con el objeto de incorporar al Ordenamiento una serie de
principios y normas que permitan atajarlo y sentar las bases para su
erradicación.
III
No obstante, los esfuerzos realizados en la lucha contra el desperdicio
alimentario parecen haber sido insuficientes. Por ese motivo, y debido a
que el problema de las pérdidas y el desperdicio alimentario afecta a
todos los eslabones de la cadena de suministro y que numerosos factores
influyen en él, parece evidente la necesidad de contar con una norma que
fomente la prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio
alimentario, cuyo reto sea lograr evitar y frenar la generación de las
pérdidas y el desperdicio alimentario, impactos adversos de su generación
y de sus aprovechamientos y valorización a lo largo de la cadena
alimentaria. Para lograr que todos los eslabones de la cadena de
suministro sean eficientes en la consecución de este objetivo es
necesaria la participación de todos los sectores de la sociedad,
involucrando en su elaboración y en su puesta en práctica a
Administraciones públicas, empresas y operadores relacionados con la
cadena alimentaria, asociaciones, y la sociedad en su conjunto. Sólo así
es posible reducir las pérdidas y el desperdicio alimentario en todos los
ámbitos de la cadena de suministro.
La lucha contra las pérdidas y el desperdicio alimentario es clave para
lograr la sostenibilidad. La prevención y reducción de las pérdidas y el
desperdicio de alimentos ofrece beneficios para todos los eslabones de la
cadena alimentaria, y la recuperación y distribución de los excedentes de
alimentos tiene un importante peso sobre la dimensión social. En el marco
expuesto, la presente ley sobre la prevención y la reducción de la
generación de pérdidas y desperdicio alimentario, impactos adversos de su
generación y de sus aprovechamientos y valorización a lo largo de la
cadena alimentaria, tiene como finalidad promover la bioeconomía
circular; disminuir el desperdicio de alimentos mediante una gestión más
eficiente de los recursos destinados a la producción agraria y una mejor
gestión de los recursos hídricos, evitando excedentes agrícolas que
puedan perderse o desperdiciarse y que pueden proporcionar claros
beneficios para la alimentación; sensibilizar e informar a los agentes de
la producción, transformación, distribución, hostelería, restauración,
personas consumidoras y ciudadanía en generar; fomentar la donación de
alimentos garantizando la seguridad alimentaria, la trazabilidad;
promover la recuperación y distribución de excedentes de alimentos con
fines de solidaridad social, asignándolos como prioridad para uso humano
y favorecer la investigación e innovación y actividades de concienciación
en el ámbito de la reducción del desperdicio alimentario.
La prevención del desperdicio alimentario contribuye a mejorar la
eficiencia del sistema alimentario, favorece la bioeconomía circular y el
aprovechamiento integral de los recursos y subproductos.
Entre los fines de la ley cabe destacar el de dar respuesta al
objetivo sobre producción y consumo responsables de la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible. Para ello, además de otras medidas, se reducirá
la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la
transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de
distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así
como en los hogares de forma que se logre una reducción del 50 % de los
residuos alimentarios per cápita en el plano de la venta minorista y del
consumo, y una reducción del 20 % de las pérdidas de alimentos a lo largo
de
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las cadenas de producción y suministro para 2030, respecto a 2020.
Se trata, por tanto, de una iniciativa de máxima importancia y actualidad
por su contribución neta al logro de unos sistemas alimentarios más
sostenibles, avanzando en el logro de los ODS, especialmente el ODS 2:
Hambre Cero, el ODS 11: Ciudades y comunidades sostenibles, el ODS 12:
Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles y el ODS 13:
Acción por el clima. Consecuentemente, esta ley se encuentra en
consonancia con la Estrategia de la Granja a la Mesa, que establece entre
sus metas que para 2022 se habrá revisado la legislación referente a las
fechas de duración mínima, caducidad y consumo, en colaboración con las
instituciones europeas, contribuyendo a la reducción del desperdicio
alimentario de modo que esta norma coadyuvará al cumplimiento de esa
medida en sede comunitaria.
Asimismo, cabe destacar que tanto el 'Plan Nacional Integrado de
Energía y Clima' como 'La Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo
(2050)' o el 'Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
(2021-2030)', recogen medidas y líneas de acción para la reducción del
desperdicio alimentario, que esta futura ley permitiría activar y
acelerar, contribuyendo así a los objetivos climáticos de España
recogidos en la Ley 7
/
2021, de 20 de mayo, de cambio
climático y transición energética. Todo ello en consonancia con la
Estrategia Española de Economía Circular, España Circular 2030 y su I
Plan de Acción de Economía Circular 2021-2023 en el marco del Plan de
acción para la economía circular por una Europa más limpia y más
competitiva de la UE del año 2020, que incluye un apartado 2.2 sobre
residuos alimentario con tres medidas y se menciona como una de las
cadenas de valor clave en este contexto la de 'Alimentos, agua y
nutrientes'. En concreto, esas tres medidas son: los desarrollos
normativos para la reducción del desperdicio alimentario, como es el caso
de esta ley; la generación de conocimiento sobre desperdicio alimentario,
como por ejemplo el Panel de cuantificación del desperdicio en hogares; y
la reducción del desperdicio alimentario en distribución, restauración y
hostelería mediante la adopción de acuerdos y planes voluntarios que
concretarán medidas, buenas prácticas y objetivos para la reducción del
desperdicio.
La norma parte de la asunción de que no es suficiente con medidas de
concienciación, es preciso acompañarlas de importantes reformas
estructurales en la cadena de elaboración, transformación y suministro de
productos alimentarios, que se tienen que apoyar financieramente, y de un
decidido impulso de los Poderes públicos para que pueda acometerse la
decisiva transformación que la realidad actual exige.
IV
En este marco, se aprueba la presente ley, que consta de 19 artículos,
estructurados en seis capítulos.
El capítulo I, 'Disposiciones generales', incorpora el objeto de la ley
que, en esencia, es la prevención y reducción de las pérdidas y
desperdicio de alimentos por parte de todos los agentes de la cadena
alimentaria, y su ámbito de aplicación, que prefigura el propio contenido
de la norma: las actividades que realizan los agentes ya sean de la
producción, transformación, distribución de alimentos, así como,
hostelería, restauración, otras entidades y asociaciones de distribución
para la donación de alimentos y de la Administración pública.
Además de fijar las definiciones de los conceptos aplicables a la norma,
se regulan los principios rectores, tales como la eficiencia en el uso de
los recursos o el fomento a la donación de alimentos, haciendo especial
hincapié en la colaboración entre Administraciones públicas.
Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley las actividades de
retirada de productos por las medidas de gestión de crisis en los
Programas Operativos de Frutas y Hortalizas, las retiradas del plátano en
el marco del Programa
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Comunitario de Apoyo a las Producciones Agrarias de Canarias (POSEI), u
otras medidas al amparo de algún mecanismo de prevención y gestión de
crisis o de regulación del mercado previsto en la legislación
comunitaria, puesto que las organizaciones de productores, tienen entre
las medidas de gestión de crisis unos mecanismos de retirada del producto
del mercado prácticamente coincidentes con los objetivos que marca esta
ley.
Por otra parte, el principal destino al que van dirigidas estas retiradas
es a la distribución gratuita para las personas necesitadas, con más del
44 % de las retiradas en volumen en el último año, mientras que a
alimentación animal se destina más del 36 % y algo menos del 19 % va a
biodegradación y compostaje. Además, incluir las medidas de gestión de
crisis del sector de frutas y hortalizas podría provocar que este
equilibrio, que consideramos que es deseable, se alterara.
Uno de los aspectos esenciales es la propia jerarquía de prioridades que
los agentes han de aplicar en esta materia, de modo que se asegure un
aprovechamiento óptimo, conforme a la normativa de residuos, primando
siempre la prevención y el empleo en la alimentación humana y fijando la
sucesión de prioridades a tener en cuenta en caso de que no sea posible
lo anterior, tales como la valorización o el empleo como subproductos.
El capítulo II regula las obligaciones de los agentes de la cadena
alimentaria, estableciendo un listado de cuestiones que todos los agentes
deberán tener presente, de modo que opere a modo de sustrato común de sus
actividades. Este listado se completa en aspectos concretos con
obligaciones destinadas a actividades concretas con el fin de
perfeccionar la trabazón del sistema ratione materiae.
Así, por ejemplo, se puede destacar como obligación horizontal para todos
los agentes la de aplicar a las pérdidas y al desperdicio alimentario la
jerarquía de prioridades de esta ley en cualquiera de los eslabones de la
cadena alimentaria en la que se generen bajo su control y adoptar medidas
adecuadas para su aplicación en su marco regulatorio específico, disponer
de instalaciones adecuadas de manipulación o formar y sensibilizar a
trabajadores y voluntarios. Junto con este haz de disposiciones, la norma
recoge mandatos específicos para las Administraciones públicas como
garantes del interés general, tales como llevar a cabo campañas
divulgativas y de promoción para fomentar el consumo responsable de
alimentos y promover la prevención y reducción de las pérdidas.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que esta norma no pretende ser la
única forma en que deben cubrirse las necesidades básicas de la
ciudadanía más vulnerable, puesto que la entrega de alimentos para evitar
su desperdicio es un recurso extraordinario y excepcional que atiende a
diversas finalidades de interés general, pero la cobertura de necesidades
básicas siempre debe estar garantizada a través de fórmulas normalizadas
que respeten la dignidad de las personas y les permitan tomar decisiones
sobre cómo alimentarse.
El capítulo III regula las recomendaciones de las administraciones
públicas junto con las empresas que venden a consumidor final y las
empresas de la hostelería, estableciendo un listado de cuestiones que
todos los agentes deberán tener presente, de modo que opere a modo de
sustrato común de sus actividades. Así por ejemplo se pueden destacar
como medidas fomentar la donación con fines sociales y formar y
sensibilizar sobre el desperdicio alimentario a las personas
consumidoras.
El capítulo IV se centra en la racionalización de las fechas de consumo
preferente para contribuir a la prevención y reducción de las pérdidas y
el desperdicio alimentario. Así, se contiene un mandato para fomentar la
adecuación de las fechas de consumo preferente a la prevención y
reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario, en el marco de la
normativa europea.
El capítulo V dispone los instrumentos para el fomento y control de la
reducción y prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario,
entre los que se recogen medidas de fomento de la autorregulación y se
disciplina el sistema para la aplicación y control de esta política
pública, incluyendo un Plan Estratégico de
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prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario, que
contendrá la estrategia general de la política de desperdicio
alimentario, las orientaciones y la estructura a la que deberán ajustarse
los programas autonómicos, así como los objetivos mínimos a cumplir de
prevención y eliminación, el Plan Nacional de control de las pérdidas y
el desperdicio alimentario, que se revisará al menos cada cuatro años,
que contendrá los objetivos generales y prioridades de las tareas de
control a realizar por las Administraciones competentes en esta materia,
y el informe anual en el que recogerá el resultado de la ejecución del
Plan Nacional de control de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
En este sentido es esencial asegurar una labor coordinada entre todos los
niveles administrativos que permita un efectivo control, un apoyo real y
compartido y un conocimiento exhaustivo y diseño de una gobernanza
multinivel apropiada para un ámbito en que existe un intenso
entrecruzamiento de competencias, que ha de converger en una aplicación
de la política de desperdicio alimentario basada en el liderazgo
compartido y los esfuerzos cooperativos. De este modo, en el marco del
Plan Estratégico se aprobarán los programas autonómicos y, en su caso,
locales y las tareas ejecutivas en materia de control, que habrán de
llevarse a cabo de modo sistemático y suficientemente frecuente, se
enmarcarán en el Plan Nacional de control de las pérdidas y el
desperdicio alimentario. Por último, y sobre la base de la información
autonómica, con periodicidad anual, el Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación realizará un informe en el que recogerá el resultado de la
ejecución del Plan Nacional de control de las pérdidas y el desperdicio
alimentario, desarrollado por las Administraciones públicas competentes.
Esta coordinación se materializa mediante la integración de políticas y
medidas para el logro de una meta tan transversal a todas ellas, como la
disminución del desperdicio alimentario, en respuesta a la consideración
de la Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012 que pedía
el diseño de una gobernanza multinivel apropiada para un ámbito en que
existe un intenso entrecruzamiento de competencias, que ha de converger
en una aplicación de la política de desperdicio alimentario basada en
liderazgo compartido y los esfuerzos cooperativos.
El capítulo VI, por último, recoge el régimen sancionador, tipificando las
infracciones y recogiendo las sanciones básicas en la materia,
de
modo que se asegure un margen amplio para que las normas autonómicas
decidan cuál haya de ser su sistema de infracciones y sanciones, dentro
de un marco básico que asegure un mínimo común normativo
razonable
.
Por último, la ley se completa con una parte final compuesta por una
disposición adicional y tres finales en que se prevén las
correspondientes previsiones sobre el título competencial, las
habilitaciones normativas, y la entrada en vigor, así como sobre la
metodología coordinada de cuantificación de desperdicio, pérdida y
residuo alimentario.
V
En su tramitación, el proyecto se ha sometido a audiencia e información y
participación públicas y se ha consultado a las comunidades autónomas
afectadas y las entidades representativas de los intereses de los
sectores afectados.
El texto de esta norma se ha sometido al procedimiento de comunicación de
la Comisión Europea de acuerdo con la Directiva (UE) 2015/1535 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que
se establece un procedimiento de información en materia de
reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la
sociedad de la información y el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio,
por el cual se regula la remisión de información en materia de normas y
reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la
sociedad de la información.
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188
Esta norma se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 13.ª del
artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado
competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica, así como lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª, que
atribuye al Estado competencia sobre Legislación básica sobre protección
del medio ambiente.
La regulación que se contiene en esta norma se ajusta a los principios
contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así,
de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, se justifica el
proyecto en la necesidad de una aplicación coherente de la normativa de
la Unión Europea y las iniciativas internacionales en España, siendo el
instrumento más adecuado para garantizar su consecución, al ser necesario
que la regulación se contemple en una norma básica y cumplir la finalidad
de adoptar diversas medidas dirigidas a la prevención y reducción de las
pérdidas y el desperdicio de alimentos por parte de todos los agentes de
la cadena alimentaria dados sus efectos negativos. Se cumple el principio
de proporcionalidad y la regulación se limita al mínimo imprescindible
para cumplir con dicha normativa de modo que la propuesta contiene la
regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la
norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de
derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, para
lograr el fin. El principio de seguridad jurídica se cumple al
establecerse en una disposición general las nuevas previsiones, siendo
además coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y
europeo. Se cumple el principio de transparencia, al haber sido
consultadas en la elaboración de la norma las comunidades autónomas y
ciudades de Ceuta y Melilla, y las entidades representativas de los
sectores afectados, y mediante la audiencia pública del proyecto,
posibilitado además el acceso sencillo, universal y actualizado a la
normativa en vigor y a los documentos propios de su proceso de
elaboración, habiéndose definido claramente los objetivos de la
iniciativa normativa y su
