'Los derechos y libertades alcanzados son elementos configuradores que deben regir en todos los ámbitos, debiendo estar las autoridades comprometidas en la promoción real y efectiva de las condiciones necesarias para garantizar la
paz en la vida pública, por lo que la seguridad ciudadana debe interpretarse como la garantía de que los derechos y libertades reconocidos en la legislación y ordenamientos jurídicos democráticos propios e internacionales puedan ser ejercidos
libremente por la ciudadanía y no meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica, como ha sucedido en el pasado. En este sentido, la actual concepción de la seguridad ciudadana se configura como uno de los elementos esenciales del
Estado de Derecho superando viejas concepciones autoritarias como las que venían recogidas en la Ley 45
/
1959, de 30 de julio, de Orden Público, anclando su inspiración en el pleno respeto a los derechos humanos de la
ciudadanía.
Toda sociedad democrática precisa de una regulación amplia del ejercicio de los derechos fundamentales que se despliegan en la convivencia e interacción entre el conjunto de la ciudadanía, convivencia en la que la
L ibertad
y
la
seguridad
aparecen como piezas claves para articular una sociedad cohesionada
constituyen un binomio clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al
servicio de la garantía de derechos y libertades y no un fin en sí mismo.
En este sentido, la seguridad ciudadana no es un condicionante genérico que pueda restringir el ejercicio de cualquier derecho reconocido, sino un estado o condición material que facilita el ejercicio de tales derechos y libertades y que
debe proveerse por las instituciones públicas competentes.
La acción de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana se orienta a remover los obstáculos que impidan el libre ejercicio y disfrute de derechos fundamentales y libertades públicas y la convivencia material en la calle, velando
por la protección de las personas y sus derechos; la preservación de la convivencia ciudadanas; la pacífica utilización de los espacios públicos; la garantía de las condiciones de normalidad en el funcionamiento de las instituciones y la
prestación de servicios esenciales; la prevención de ilícitos penales y de infracciones administrativas tipificadas en esta ley, y la sanción de estas últimas.
Por lo tanto, cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de las libertades ciudadanas por razones de seguridad debe ampararse en el principio de legalidad y en el de proporcionalidad en una triple dimensión: un juicio de idoneidad de
la
limitación (para la consecución del objetivo propuesto), un juicio de necesidad de la misma (entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecución del mismo fin) y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de
dicha limitación (por derivarse de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho).
Y es, quizá, este principio de proporcionalidad la manifestación jurídica más relevante de la idea de equilibrio justo entre aquel binomio de libertad y seguridad, haciéndose primar la primera frente a la segunda a través del principio de
interpretación favorable al ejercicio de los derechos; que, en lo específico de la aplicación del régimen sancionador, debe ser entendido bajo el principio de intervención mínima.
II
Entrando en el detalle de la presente propuesta de texto normativo, debe plantearse que, como traslación de esta concepción de los derechos y libertades y de la seguridad reseñados anteriormente
, Como traslación de esta
concepción de los derechos y libertades y de la seguridad y ya en el capítulo I dedicado a las disposiciones generales, se modifican los artículos 1, 3, 4.3, 7.1 dotando en su conjunto a la norma de un enfoque más garantista y de compromiso de los
poderes públicos con los derechos y libertades de los ciudadanos y la preservación de la convivencia.
En el capítulo II, dedicado a la identificación de las personas, se introducen cambios en los artículos 8.3, 10, 13.1 que mejoran su redacción, modificaciones entre las que cabe destacar la incorporación en la norma de la disposición por la
que el DNI debe incorporar también la lengua cooficial, si la hubiere, de la persona solicitante de la documentación.
En cuanto al capítulo III, en la sección primera se establecen modificaciones en los artículos 14 y 15.2 (eliminando además en la rúbrica toda referencia a registros en domicilios), incorporando por primera vez en nuestra legislación la
posibilidad de entrada en domicilio para el salvamento de animales.
Importantes, y en la misma sección, son los cambios que se introducen en el artículo 16, de tal forma que el nuevo redactado recoge mayores garantías en la práctica de la identificación, la incorporación de la no discriminación por razón de
lengua y/o género, la advertencia de sanción disciplinaria en caso de conculcación de los principios de igualdad de trato y no discriminación o la reducción del tiempo en los trasladados a dependencias policiales para la identificación a 2 horas,
excepto con causa justificada y excepcional que podrá alargarse hasta 6 horas, así como, en su caso, la obligación de devolución tras esos traslados al lugar donde se hizo el requerimiento,
salvo que por imposibilidad del servicio no se
pueda realizar.
También se introducen modificaciones en los artículos 17 (mayores garantías en los controles en la vía pública), 19 (mejoras en la motivación y constancia de las diligencias de identificación en comisaria, registro y comprobación), 20.2 (por
su especial incidencia en la dignidad de la persona), 21 y 22 (obligación de hacer constar en atestado el uso de videocámaras móviles por parte de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).
Y con carácter general, la presente ley introduce avances en cuanto a la accesibilidad de las personas con discapacidad a la hora de afrontar diligencias policiales, como así queda constancia en los nuevos redactados de los artículos 8.3 y
19.
II
Por otra parte, y ya en la sección segunda del capítulo III, en la Proposición de ley se acometen otras relevantes reformas en la línea del principio interpretativo de
la acción de los poderes públicos en relación con la seguridad ciudadana, por el cual debe primar la interpretación más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales y libertades públicas, singularmente de los derechos
fundamentales de reunión y manifestación, libertad de expresión e información, la libertad sindical y el derecho de huelga.
En concreto, y en cuanto al derecho de reunión y manifestación, se acometen profundos cambios en el artículo 23, dejando constancia normativa en el apartado 1 del principio indeclinable de protección de este derecho fundamental, como así se
ejemplifica en la redacción que estipula que la falta del trámite de comunicación, aunque pueda ser constitutiva de infracción, por si sola no justifica impedir el ejercicio del derecho. A la vez, en el apartado 2 se introducen principios de
gradualidad y proporcionalidad respecto a las medidas de intervención de las autoridades y sus agentes en estos derechos
el enfoque de derechos humanos como guía de la intervención de las autoridades antes reuniones y
manifestaciones
, así como en el apartado 3 se establecen nuevas precauciones de aviso antes de proceder a la intervención policial sobre una manifestación.
Además, se complementa con una nueva Disposición Adicional donde se establece la obligación por parte de las autoridades de desarrollar protocolos específicos, de acuerdo con estándares internacionales, sobre la gestión policial de
manifestaciones y reuniones incluyendo el uso de la fuerza y el material antidisturbios, en orden a utilizar siempre los medios menos lesivos para las personas.
Los avances en las garantías para el ejercicio del derecho de reunión se complementan con la nueva redacción del apartado 3 del artículo 30, residenciado en el siguiente capítulo, toda vez que se restringen los supuestos en los que una
persona pueda ser considerado organizador de una manifestación, a la par que se introduce una cláusula de salvaguarda que exonera, de forma clara, de responsabilidad administrativa, a los organizadores de reuniones en lugares de tránsito público o
manifestaciones, cuando hayan cumplido con los requisitos establecidos en la comunicación y las indicaciones que las autoridades, en su caso, les hubieran hecho. Estás nuevas protecciones para el ejercicio del derecho de reunión y manifestación se
complementan con cambios en el régimen sancionador y una modificación de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, como más adelante se desarrollará en este preámbulo.
Respecto al ejercicio del derecho el de huelga, ligado al derecho de reunión, así como al derecho a la libertad de expresión se realizan diferentes modificaciones con la finalidad de fortalecer su legítimo ejercicio, cambios que serán
explicitados en el siguiente epígrafe, que aborda el régimen sancionador.
IV
III
En lo que concierne al capítulo IV, dedicado al régimen sancionador, en la sección primera se realizan diversas modificaciones, además de las ya indicadas en el apartado 3 del artículo 30, como son las que se contienen en los apartados 1 y 2
del reseñado artículo, recogiéndose en el primero una mayor concreción sobre exclusiva responsabilidad por dolo o culpa, y el segundo incorporando la obligación de notificación a la administración publica encargada de la protección del menor, además
del Ministerio Fiscal, de la perpetración de hechos sancionables, supuestamente, por parte de un menor de 14 años.
En esta misma sección también se abordan cambios en el artículo 32, toda vez que se deja constancia normativa detallada de los supuestos en los que el alcalde de un municipio puede imponer alguna de las sanciones descritas en esta ley,
generando mayor seguridad jurídica. Para acabar la exposición de los cambios introducidos en esta sección, cabe señalar las modificaciones que se han operado en el artículo 33, sobre la graduación de las sanciones, incorporando en el
apartado 2 la minoría de edad como una circunstancia a valorar a la hora de graduar una sanción, a la vez que se crea un nuevo apartado 33.2 bis por el que se aplicarán siempre criterios de graduación y proporcionalidad vinculados a la
capacidad económica del administrado, aplicando una reducción del veinticinco por ciento en la cuantía de la sanción para infractores con ingresos entre 1,5 y 2,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional o del cincuenta por ciento de la cuantía de
la sanción, para infractores con ingresos de hasta 1,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional, incorporándose así un criterio objetivo pionero y socialmente justo en nuestra legislación sancionadora.
Además, en el artículo 33 se añade un nuevo apartado 4 que introduce en la norma el concepto de conciliación ante la imposición de una sanción, potenciándose la conciliación y la actividad reparadora de la persona autora de una infracción
con las personas ofendidas o perjudicadas.
Entrando ya de lleno en el régimen sancionador, la nueva ley parte de la concepción por la que el sistema sancionador debe respetar los principios y garantías de la potestad punitiva del Estado, reforzando el principio de legalidad, una ley
sancionadora previa, el de legalidad en su manifestación de taxatividad, el de responsabilidad personal por hechos propios, el de culpabilidad, el de 'non bis in ídem' y el de proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad es la manifestación jurídica más relevante del equilibrio entre la libertad y la seguridad
justicia
. Pero también este principio debe inspirar al legislador al configurar el régimen
sancionador de cualquier sector público, tanto para la tipificación de las infracciones como para la fijación de las sanciones, reclamando una relación equilibrada entre la gravedad del hecho y la necesidad de la intervención punitiva.
Esta dimensión del principio de proporcionalidad también se relaciona con el principio de intervención mínima y con el llamado principio de subsidiariedad,
que demanda reservar la potestad punitiva, primero a la dimensión penal y
luego a la sancionadora cuando no haya otros medios para proteger esos bienes jurídicos con igual efectividad. Y, en ambos casos,
garantizándose que la potestad punitiva se mantenga en el mínimo indispensable;
por lo que, en
aplicación de este mismo principio de proporcionalidad, se dispone la supresión
además de considerarse que
de
una serie de infracciones, a criterio del legislador, no deben tener respuesta sancionadora administrativa sino
exclusivamente penal.
A estos razonamientos debe sumarse la relevancia del Principio de taxatividad que exige la precisión suficiente en la descripción del hecho ilícito y de la sanción correspondiente, para que una persona normal pueda prever con razonable
seguridad cuál es la conducta sancionable y cuál la sanción aplicable, debiéndose así evitar los conceptos jurídicos indeterminados y los solapamientos entre conductas similares.
Teniendo presente los anteriores principios, cabe destacar la modificación, en la sección segunda del capítulo IV, de los artículos 35.1 y 36.9, con incidencia en el derecho de huelga o reunión, suprimiéndose en el primero la referencia al
elemento colectivo y reconstruyéndolo como un tipo agravado del artículo 36.9, cuando se genere un riesgo para la vida o la integridad física de la s persona s.
Igualmente se modifica la infracción muy grave del apartado 2 del artículo 35, de tal forma que se dota al tipo infractor de mayor seguridad jurídica.
En cuanto a las infracciones graves, se realiza una profunda modificación en una pluralidad de los tipos descritos en el artículo 36. Así se eliminan sanciones y otras se clarifican o matizan, todo ello buscando la máxima garantía para el
ejercicio de los derechos de reunión, manifestación y libertad de expresión. Por ejemplo, se suprime la sanción del antiguo 36.2 relativa a las manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas
de las comunidades autónomas, por resultar desproporcionada y conflictiva con el derecho de reunión.
Se reforma también el apartado 6 del artículo 36, infracción que ha generado una inflación sancionadora desproporcionada, estableciéndose ahora una clarificación para la sanción de la resistencia, que deberá consistir en la oposición
corporal ante un mandato, entendiendo esta como oposición física, así como se introducen cambios sobre el concepto infractor de la desobediencia que debe ser interpretada como manifiesta y clara, requiriendo iguales requisitos para la efectiva y
justa sanción administrativa de la negativa a identificarse, eliminándose del tipo infractor grave, y situándolo como leve, la conducta consistente en alegación de datos falsos o inexactos, toda vez que esta última acción para otros supuestos venia
ya recogida en el artículo 37.9.
Otras modificaciones se pueden concretar en la supresión, en artículo 36.11, de la referencia a la advertencia legal y posible sanción por desobediencia a las/los trabajadores sexuales que ejerzan en la vía pública, no así a los demandantes
de servicios sexuales en la vía publica que seguirán siendo sancionados, especialmente en lugares destinados al uso de menores de edad. Igualmente se limita en el artículo 36.14 la posibilidad de sanción por uso de uniformes, condecoraciones o
insignias oficiales cuando se trate de uso en actividades socioculturales.
En consonancia con la realidad social, se modifica el artículo 36.16 de tal forma que la tenencia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas ve rebajada su sanción al pasar de grave a leve, continuando como grave el
consumo de estas sustancias. Igualmente se modifica la infracción por cultivo de plantas de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en lugares visibles al público del artículo 36.18, que pasa a leve y que ahora para su sanción
requerirá que la plantación y
solo será sancionable cuando
el cultivo sean accesibles al público. También se modifica el precepto sobre consumo de sustancias en locales abiertos al público (Art. 36.19), eliminado la referencia,
excesivamente ambigua, dirigida a los propietarios de locales, sobre 'tolerancia' al consumo o la 'falta de diligencia para impedirlo', sustituyendo dichos conceptos por el mucho más objetivo de 'permitir'.
La protección de la libertad de expresión e información también es considerada en la presente norma a través de la modificación de la conducta contemplada en el artículo 36.23. Este precepto, en conjunción con el 19.2 -que permitía a los
agentes la aprehensión preventiva de los instrumentos de captación- suponía una prohibición, general y preventiva, a la libertad activa y pasiva de información con reserva de autorización; no respetando, con ello, los principios de proporcionalidad
y ponderación que se ha venido exigiendo por el mismo Tribunal Constitucional para limitar el derecho a la información, derecho a la información veraz que tiene carácter institucional, en cuanto facilitador y posibilitador del mismo Estado
democrático, y cuya limitación tiene que, con las limitaciones señaladas, venir a proteger, en su caso, otros derechos fundamentales, tales como el derecho al honor, la propia imagen, la intimidad y la protección de datos personales, entre otros,
por lo que la toma de imágenes de actuaciones policiales no será sancionable, quedando únicamente sancionado el uso o difusión de las imágenes que afecten al derecho a la intimidad o la seguridad de los policías o sus familias, supuesto en el que en
todo caso deberá motivarse la incoación de un procedimiento sancionador y las razones que existan para entender que hay riesgo para la seguridad del agente de la autoridad.
En cuanto a las infracciones leves del artículo 37, debe hacerse mención a la modificación de la infracción residenciada en el apartado 1, que se modifica en el sentido de que la falta de comunicación de una reunión o manifestación no
determinará la comisión de esta infracción cuando el ejercicio pacífico de tal derecho precise de una rápida expresión ante un acontecimiento de indudable repercusión social que no admita demora, siempre que no se cause violencia o alteración del
orden público, respondiendo así a una amplia demanda social, que justifica que
estos comportamientos no tengan reproche sancionador, y a la propia jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
También se modifica el apartado 4 del artículo 37,
para regular como infracción leve los insultos o injurias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de protección de la seguridad
desapareciendo
la antigua referencia a la falta de respeto o consideración debida, estableciendo un nuevo tipo infractor mucho más objetivo y en el que se incorpora una cláusula de salvaguardia en la que se expresa indubitadamente que no debe sancionarse las
expresiones o actos irrelevantes o que impliquen la mera disconformidad con una orden legal o el proporcionado ejercicio de la libertad de expresión, evitando así sanciones arbitrarias o desproporcionadas.
Igualmente se modifica el apartado 5 del artículo 37 eliminando la referencia a la exhibición obscena, y ello para proteger de sanciones injustificadas la práctica del nudismo naturista.
Se suprime asimismo de la infracción del artículo 37.7 la referencia a la ocupación o permanencia en inmuebles o edificios ajenos, toda vez que incidía negativamente en el derecho de reunión o libre expresión, así como se suprime la
referencia a la ocupación de vía pública para venta ambulante toda vez que no estaba vinculada a la protección de la seguridad ciudadana.
Sobre la infracción relativa al consumo del alcohol en la vía pública (Artículo 37.18), se elimina el ambiguo concepto de 'perturbación de la tranquilidad ciudadana' por una remisión más objetiva, a los fines de la presente ley.
Finalmente, en el artículo 37 sobre infracciones leves, se añade un nuevo apartado 20 relativo a la desobediencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
Debe reseñarse, por su relevancia social, que modifica el artículo 39 sobre las cuantías de las sanciones, modificación por la que se reducen las cuantías de las infracciones leves y graves, ya que el límite máximo de la sanción leve pasa de
600 a 500 euros, mientras las graves pasan de 501 a 25.000 Euros, frente a de 601 a 30.000 Euros, reduciéndose igualmente el límite mínimo de la infracción muy grave a 25.001 Euros.
Por último, y en lo que atañe al régimen sancionador establecido en la sección segunda del capítulo V, debe reseñarse que se modifica el artículo 42 para introducir la reparación del daño o deslucimiento como forma de extinción de la
sanción. Igualmente merece reseña que este
nuevo
artículo establece
se
prescribe
que durante la instrucción del expediente se fomentará la
mediación, conciliación
reposición o
reparación de bienes de uso o servicio público en orden de acordar la extinción
sustitución
de la sanción,
en especial -aunque no únicamente- en aquellos supuestos en el que el infractor sea persona menor de edad.
Así como si el fomento de la conciliación y la actividad reparadora de la persona autora de la infracción con las personas ofendidas o perjudicadas cuando las conductas sancionadas hubieran ocasionado daños o perjuicios a personas físicas o
jurídicas privadas.
V
IV
Debe abordarse ahora
Respecto a las modificaciones introducidas en la sección tercera del capítulo V, dedicada al procedimiento sancionador, que comienzan con la adaptación que se realiza, en el artículo 44, del régimen
jurídico aplicable, reseñando la nueva legislación de procedimiento administrativo y régimen jurídico del sector público hoy vigente, en este caso la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, adaptación que también se hace en el artículo 51 con la referencia de la primera de las leyes ahora citadas.
Se modifica igualmente el artículo 46.2, así como los artículos 47.2 y 49.1 relativos a las medidas provisionales, artículos en los que se introducen referencias a los animales en orden a garantizar su seguridad e integridad.
La presente reforma alcanza también al artículo 52, que regula el valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad ; modificación que introduce la exigencia, para tener las declaraciones de los agentes como base
suficiente para la sanción,
de
que en la exposición de los hechos consignados en la denuncia o atestado resulten coherentes, lógicos y razonables.
La presente ley incorpora un nuevo artículo 53 bis, precepto en el
que
la principal novedad es
que
se
re
incorpora la posibilidad de la suspensión de la sanción en una serie
de infracciones para los mayores de edad por la realización de actividades reeducativas, de rehabilitación o someterse a tratamiento,
estableciéndose un elenco de infracciones sustituibles por actividades
lo que va más allá de la
infracción por consumo o tenencia de sustancias, supuesto para el que la vigente
antigua
ley restringía esta posibilidad
y
exclusivamente
permitía
para el caso de menores.
Igualmente merece reseña que este nuevo artículo se prescribe que durante la instrucción del expediente se fomentará la mediación, conciliación y reparación en orden de acordar la sustitución de la sanción, en especial -aunque no
únicamente- en aquellos supuestos en el que el infractor sea persona menor de edad.
VI
V
Por último, debe hacerse mención a las modificaciones, supresiones o adiciones que se realizan en las disposiciones adicionales y finales.
Por una parte, se modifica la disposición adicional cuarta, sobre comunicaciones
al
del Registro Civil, incorporándose la terminología acogida en la reciente legislación sobre medidas de apoyo a la discapacidad, mientras que
a la vez que se suprime la disposición adicional quinta por haber quedado ampliamente subsumida en el nuevo artículo 53 bis.
Se introduce una nueva disposición adicional sobre mediación, disposición que establece que en los planes de formación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado se introducirán nuevos módulos formativos sobre mediación y empleo de
métodos adecuados como vía alternativa de solución de conflictos, así como que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dispondrán de planes y modelos de mediación policial para su actuación en la resolución de conflictos, debiendo contemplar
la mediación como estándar de trabajo ante la ciudadanía.
También se incorpora una nueva disposición adicional sobre transparencia, por la que se establece que el Gobierno debe incluir con carácter anual en las estadísticas públicas oficiales sobre seguridad una información detallada acerca de su
actuación desagregada por Comunidades Autónomas y provincias, en el que se integre información de las materias de esta Ley, relativas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Igualmente se establece una nueva disposición adicional sobre controles en vías públicas y coordinación entre las diferentes Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y ello para alcanzar una mayor cooperación recíproca entre los diferentes cuerpos
estatales, autonómicos y locales.
Se añade una nueva disposición adicional sobre la gestión policial de manifestaciones y reuniones y el uso de ls fuerza y material antidisturbios.
Además, se incorpora como una nueva disposición adicional el mandato al Gobierno para que en el plazo de seis meses elabore un proyecto de ley de modificación de la disposición adicional décima de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
En cuanto a las disposiciones finales, cabe destacar que la presente ley incorpora una disposición final por la que se modifica el apartado 3 del artículo
Cuarto de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, de tal forma que se establecen garantías de exclusión de la responsabilidad de los organizadores de reuniones o manifestaciones frente a actos de terceros
cuando se hubiera dispuesto las medidas de seguridad establecidas en la comunicación y atendido los requerimientos que, en su caso, hubiese hecho la autoridad gubernativa.
Finalmente, cabe reseñar que se ha realizado un esfuerzo por mejorar el texto en lo relativo al lenguaje inclusivo en cuanto al género, trabajando para no perpetuar estereotipos de género. Dado que el lenguaje es uno de los factores clave
que determinan las actitudes culturales y sociales, emplear un lenguaje inclusivo en cuanto al género es una forma sumamente importante de promover la igualdad de género y combatir los prejuicios de género.'
