El Real Decreto-ley 8/2023 modifica el artículo 41 de la Ley 34/1998, del
Sector de Hidrocarburos, para permitir que los distribuidores al por
menor y los consumidores puedan disfrutar del derecho de acceso a las
instalaciones de transporte y almacenamiento de productos petrolíferos.
Esta previsión se basó, según la exposición de motivos de la norma, en
que la estructura del mercado actual es muy diferente y las compañías
logísticas han ampliado su cartera de clientes, dando acceso no sólo a
operadores mayoristas, sino también a otros agentes de la cadena de
suministro, entre otros a los distribuidores al por menor.
Dicha reflexión no se ajusta exactamente a la realidad del mercado en la
actualidad, dado que hoy por hoy los distribuidores al por menor acceden
a las instalaciones logísticas de hidrocarburos únicamente en concepto de
suministradores, es decir, como entidades autorizadas a retirar el
producto de los operadores al por mayor, que son los que firman los
contratos de acceso. Y sólo algún (o un) gran consumidor final de
queroseno de aviación, subsector en el que nunca se ha apreciado fraude
fiscal, tiene acceso a las instalaciones logísticas.
Por otra parte, el objetivo de que nuevos agentes de la cadena de
suministro puedan tener acceso a estas instalaciones presenta algunas
dificultades prácticas que hacen recomendable que tal acceso sea objeto
de un desarrollo reglamentario ulterior.
En primer término, la estructura de imposición indirecta (impuestos
especiales e IVA) que grava la cadena de suministro de los productos
petrolíferos provoca que, si se da acceso inmediato a distribuidores al
por menor y a consumidores, los mismos pasarían a participar en la cadena
de gestión de estos tributos, lo que, sin los controles y medidas
adecuadas, podría incrementar el riesgo de fraude fiscal. Y ello porque
los distribuidores al por menor y consumidores, al firmar contratos de
acceso, pasarían a ser sujetos pasivos del IVA asimilado a la
importación, sin que estén habilitados en este momento mecanismos de
control suficientes para evitar conductas potencialmente fraudulentas.
En segundo lugar, el acceso potencialmente masivo de infinidad de nuevos
actores que, a diferencia de los operadores al por mayor, desconocen el
funcionamiento del
Página
231
sistema y las condiciones de utilización de las instalaciones, puede
dificultar en gran medida la operación del sistema y en concreto la
viabilidad de los planes de utilización de los operadores al por mayor,
que son los que garantizan en primera instancia el suministro de
combustible. Esta casuística perjudicaría la eficiencia y la seguridad de
suministro, puesto que un mercado más atomizado requeriría una
infraestructura más sobredimensionada, la cual habría que desarrollar. En
otras palabras, el acceso de este tipo de agentes sin que previamente se
hayan adoptado medidas regulatorias adecuadas para asegurar su
integración en la operación del sistema logístico podría suponer un
perjuicio en el suministro de producto petrolífero en el territorio
nacional.
Es importante destacar que, a diferencia de lo que sucede con los
operadores al por mayor, los distribuidores al por menor y los
consumidores no están sujetos a un análisis de solvencia técnica y
económica. En efecto, si se comparan las exigencias financieras que el
artículo 10 del Estatuto de las actividades de distribución al por mayor
y por menor, aprobado por Real Decreto 2487/1994, contiene para los
operadores al por mayor, con los requisitos requeridos para los
distribuidores al por menor (artículo 22), se observa que los recursos
propios de tres millones de euros exigidos a los operadores al por mayor
se sustituyen, para los distribuidores al por menor, por una cifra de
60.000. En el caso de los consumidores no existe previsión alguna. Y la
capacidad técnica que se pide a los operadores al por mayor no se exige,
en cambio, en el caso de la distribución al por menor.
Por ello, se propone condicionar el acceso de distribuidores al por menor
y consumidores finales a las instalaciones de transporte y almacenamiento
de productos petrolíferos a que previamente se hayan aprobado las
correspondientes medidas que posibiliten un acceso ordenado y sin riesgo
fiscal.
