Del total de los aproximadamente 65.000 autocares y autobuses existentes
en el año 2022, según el Observatorio del Transporte y la Logística en
España, 60.300 utilizan como carburantes el gasoil o la gasolina, y sólo
cerca de 5.000 otros medios, siendo marginal el porcentaje de vehículos
de emisiones «0».
Este parque, por lo que respecta a los servicios regulares, se distribuye
entre más de 650 empresas que gestionan del orden de las 1.400
concesiones de servicios regulares, muchas de ellas de tamaño pequeño y
mediano, quedando por otro lado además los denominados servicios
discrecionales y especiales (transporte escolar o de empresa).
La media de vida de las flotas de los autobuses interurbanos se sitúa en
el rango de los 9/11 años, según tipos de servicios y territorios
cubiertos (en el año 2023 las flotas de autobuses interurbanos de España
ocupaban el puesto número 15, de media de edad, entre los países de la
UE) con una antigüedad de uso de los vehículos sobre los 16 años.
En función del complejo modelo competencial que rige en este sector, los
diversos servicios pueden estar sujetos a regímenes concesionales y de
autorizaciones administrativas, que dependen bien de la Administración
General del Estado bien de las Comunidades Autónomas o de diversas
Administraciones Locales. No existe, por tanto,
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un marco regulatorio común, más allá de disposiciones legales de carácter
estatal, como la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los
Transportes Terrestres.
Es necesario considerar también algunas normas europeas, que condicionan
este marco legal, especialmente el Reglamento (CE) n.º1370/2007 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los
Servicios Públicos de Viajeros por Ferrocarril y Carretera, que entró en
vigor el 3 de diciembre de 2009.
La Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación
del Reglamento (CE) núm. 1370/2007, proporciona aclaraciones y
orientaciones a los Estados miembros sobre la forma en que la Comisión
interpreta las disposiciones del Reglamento, teniendo en cuenta, en
particular, la jurisprudencia dictada por los órganos jurisdiccionales de
la Unión. El apartado 2.8 de la citada Comunicación dispone que el
artículo 8, apartado 3, letras b) y c) del Reglamento (CE) núm.
1370/2007, establece que los contratos de servicio público adjudicados
«antes del 26 de julio de 2000, con arreglo a un procedimiento distinto
del procedimiento de licitación equitativo» o adjudicados «a partir del
26 de julio de 2000 y antes del 3 de diciembre de 2009, con arreglo a un
procedimiento de licitación equitativo […] podrán continuar […] hasta su
expiración, pero no por un período superior a 30 años».
Los órganos jurisdiccionales de la Unión, (STJUE de 19 de marzo de 2020,
asunto C-45/19, Compañía de Tranvías de La Coruña, S. A.), sostuvieron
que este plazo empieza a correr a partir de la fecha de entrada en vigor
del Reglamento (CE) núm. 1370/2007. Por consiguiente, dado que el
Reglamento entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, todos los contratos
de servicio público que entren en el ámbito de aplicación de lo dispuesto
en el artículo 8, apartado 3, letras b) y c) del citado Reglamento,
podrán continuar su vigencia máximo hasta el 3 de diciembre de 2039.
En relación con los contratos adjudicados a partir del 3 de diciembre de
2009, el artículo 4, apartado 4 del Reglamento (CE) núm. 1370/2007,
permite prolongar, en caso necesario y habida cuenta de las condiciones
de amortización de los activos, la duración de un contrato de servicio
público durante, como máximo, la mitad del período original, si el
operador de servicio público aporta elementos del activo, tales como
material rodante, instalaciones de mantenimiento o infraestructuras cuyo
período de amortización sea excepcionalmente largo, que sean
significativos en relación con el valor de la totalidad de los activos
necesarios para prestar los servicios de transporte de viajeros objeto
del contrato de servicio público y que estén relacionados con estos.
En materia de lucha contra la emergencia climática, son de aplicación al
objeto de esta propuesta la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio
climático y transición energética, así como el Reglamento (UE) 2021/1119
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que
se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican
los Reglamentos (CE) n.º 401/2009 y (UE) 2018/1999. También en este
ámbito regulatorio se encuentra en tramitación la Propuesta de Reglamento
de Reforma del Reglamento (UE) 2019/1242 en lo que respecta al refuerzo
de las normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para
vehículos pesados nuevos y a la integración de las obligaciones de
comunicación, cuyo objetivo es acelerar los procesos de ambientalización
de flotas.
Es relevante, además, tomar conocimiento de la reciente Consulta Pública
promovida por la UE, en el marco del Pacto Verde Europeo y de la
Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente, que prevé que las
emisiones del transporte deban reducirse en un 90 % de aquí a 2050, en
comparación con los niveles de 1990, relativa a «La Ecologización de las
Flotas de Vehículos de Empresa», sobre mecanismos para acelerar este
proceso de descarbonización. Diversos acuerdos institucionales, de
carácter europeo, estatal y autonómico fijan un escenario inicial de
aceleración de los procesos de descarbonización, por el que se prevé una
reducción del 45 % de las emisiones en el horizonte 2030.
Existe, en consecuencia, una creciente preocupación social e
institucional, por acelerar los procesos de transformación energética de
los diversos sectores productivos del país, entre los cuales el de la
movilidad, por cuanto, según los Ministerios de
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Transición Ecológica y de Transportes y Movilidad Sostenible, aún hoy
entre el 25 % y el 29 % del total de las emisiones es producido por el
transporte por carretera.
Debe considerarse que los servicios interurbanos por carretera ejercen una
función de cobertura de territorios de baja concentración demográfica que
normalmente no atienden los modos ferroviarios ni otros o de
interconexión entre ellos.
El transporte por carretera resulta esencial para atender las necesidades
crecientes de la población fuera de las grandes aglomeraciones urbanas,
en especial, el incremento de la oferta de vivienda de primera residencia
a precios asequibles, que se construyen en los entornos de las grandes
capitales.
En este sentido, la mayoría de instrumentos de planificación ponen de
relieve la trascendencia que supone disponer de una potente red de
servicios interurbanos de transporte colectivo por carretera, para poder
atender las necesidades de movilidad no sujeta al vehículo privado, en
entornos de reequilibrio territorial. Sin ninguna duda, el subsector
transporte por carretera está llamado a atender incrementos sustanciales
de usuarios, y ya es, en el conjunto del Estado, el que experimenta un
mayor volumen de crecimiento anual tras la pandemia.
En este contexto, se considera preciso dar un nuevo enfoque al impulso que
precisa el Transporte Colectivo, para conciliar las crecientes
necesidades de servicios con la aceleración del proceso de
descarbonización de las flotas existentes, y conseguir así dar
cumplimiento, cuanto antes, al objetivo de carácter ambiental, de reducir
en los próximos 10 años la mayoría de las emisiones de agentes
contaminantes a la atmosfera.
Este nuevo enfoque debe considerar el coste de los vehículos, las
especificidades tecnológicas y sus prestaciones para determinadas rutas y
la necesidad de adaptar las bases, cocheras y estaciones para realizar
las operaciones de recarga de carburante o baterías que son factores
limitativos del proceso de ambientalización de las flotas de buses.
La capacidad del sector de la automoción para proveer elevados volúmenes
de vehículos, especialmente en el caso de los eléctricos comporta
dilatados periodos de espera para la entrega de los pedidos, que en la
actualidad rondan los 12/18 meses.
De manera parecida, se presentan problemas diversos en los procesos de
dotación de capacidad de recarga, de implementación de equipos de
suministro en las instalaciones fijas, dificultades para obtener
incrementos de potencia eléctrica, por parte de las compañías
suministradoras, complejas tramitaciones administrativas para la
obtención de permisos y autorizaciones y para la obtención de
financiación bancaria para la ejecución de los proyectos.
El coste medio de un vehículo de transporte de viajeros interurbano, de
una capacidad del orden de las 55 plazas en asiento, de entre 12 y 13
metros de longitud, oscila entre los 180.000 y 220.000. Este mismo
vehículo, para una motorización con gas (biogás) o las nuevas versiones
previstas de vehículos Euro7, puede alcanzar un coste del orden de los
280.000, que en el caso de un híbrido gas eléctrico se sitúa sobre los
320.000/350.000, cifra que en los supuestos de utilizar energía 100 %
eléctrica, puede llegar a convertirse en 450.000/500.000. Es decir, el
sobrecoste que supone la elección del cambio de motorización hay que
cifrarlo entre un 40 % y un 70 % y llega hasta el 100 % del valor de un
autocar tradicional con motorización de gasoil, en el caso de los
eléctricos.
A este sobrecoste debe añadírsele el ya mencionado coste de adaptación de
las infraestructuras fijas, que dependerá de las características propias
de cada base o estación. Los niveles medios de adecuación pueden situarse
entre los 2.000.000 y los 3.000.000 por operador y líneas atendidas
desde una base.
Se trata de un proceso de adaptación que supone volúmenes de inversión que
justifican la necesidad de poner a disposición del sector recursos
públicos que cubran parcialmente esta inversión, justificados en base al
interés público:
En primer lugar, impulsar la senda de la descarbonización del sector,
fundamental para la lucha contra el cambio climático y la reducción de
las emisiones de gases de
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efecto perturbador en la atmósfera y para la salud de nuestros
conciudadanos. Un objetivo de carácter ambiental y de salud de primer
orden, recogido explícitamente en la recientemente aprobada Ley de
Movilidad Sostenible.
En segundo lugar, la aceleración del proceso de sustitución de vehículos
va a permitir, además, intensificar la oferta de servicios, tanto en
términos de cobertura territorial, como de frecuencias de paso, con lo
que los ciudadanos tendrán mejores condiciones de accesibilidad a sus
lugares de trabajo, estudio o residencia.
En tercer lugar, los recursos públicos destinados a la cofinanciación de
estos proyectos de modernización y ambientalización de flotas evitarán
subidas más elevadas en las tarifas del transporte público, de un peso
muy elevado en la inflación soportada por las unidades familiares.
Y, finalmente, van a permitir, tanto al sector del transporte de viajeros
como a la industria de la automoción, acelerar sus procesos de transición
hacia entornos de economía verde.
Es fundamental para el buen fin del proyecto que, en paralelo a la
aportación finalista de recursos públicos, haya también líneas de
financiación del Instituto de Crédito Oficial, con intereses y
condiciones de acceso adaptadas a las necesidades del sector, para cubrir
así las aportaciones extraordinarias de recursos propios.
Debe indicarse en este sentido que, para una parte importante de los
operadores de transporte sometidos a regímenes concesionales, es tan
necesario disponer de financiación como de la garantía de que el normal
funcionamiento de sus empresas pueda sostenerse, bajo las condiciones de
servicio actuales, a lo largo de toda la vida útil de estos nuevos
vehículos, para ofrecer confiabilidad a las entidades bancarias respecto
del retorno de la financiación y para garantizar rentabilidades
sostenibles a las inversiones en recursos propios aportados y dar el
correcto destino, hasta el definitivo vencimiento de sus concesiones, a
los activos fijos.
Como sea que el marco competencial es complejo, para una correcta y
económicamente viable amortización del nuevo material rodante e
instalaciones de aprovisionamiento y recarga, es imprescindible también
una mención expresa a la posibilidad de adaptar la duración final de las
concesiones existentes a los plazos máximos previstos en los artículos
4.4 y 8.3 del Reglamento 1370/2007 y, en todo caso, como máximo hasta el
3 de diciembre de 2039.
Esta disposición ha de facultar a las Comunidades Autónomas y a los
correspondientes organismos públicos competentes en materia de transporte
regular de uso general de viajeros en autocar, para que, en el ejercicio
de sus competencias y en el marco de la aplicación de este programa,
puedan introducir en sus respectivos ordenamientos las disposiciones de
carácter reglamentario que den cobertura suficiente a los programas de
inversiones derivados de la implantación en cada concesión concreta de
las medidas de descarbonización previstas y sus correspondientes plazos
adicionales de amortización.
